II SAB/Ol 96/18

Dnia 29 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 września 2018 r. "[...]" (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza "[...]" (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ administracji") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie na adres poczty elektronicznej: wszystkich kopii szczegółowego Harmonogramu Rzeczowo - Finansowego lub ich comiesięcznych aktualizacji oraz kopii wszystkich raportów z przebiegu realizacji umowy, oraz kopii wszystkich pism dotyczących trudności, ryzyk oraz zmian, które stanowią zagrożenie dla dotrzymania etapów Harmonogramu Rzeczowo - Finansowego realizacji budowy wiaduktu, przekazanych przez wykonawcę wiaduktu od 1 stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Pismem z dnia 27 września 2018 r., Burmistrz poinformował skarżącego, że udzielenie odpowiedzi w żądanym zakresie wymaga analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy, w związku z czym odpowiedź zostanie udzielna do dnia 12 listopada 2018 r. Skarżący w piśmie z dnia 23 października 2018 r. zarzucił, że w analogicznym zapytaniu dotyczącym basenu wszystkie informacje zostały udostępnione bez analizy stanu prawnego i faktycznego. Organ administracji jednoznacznie potwierdził więc, że identyczny zakres informacji stanowi informację publiczną i można ją udostępnić. Skarżący zażądał przekazania wnioskowanych danych do 26 października 2018 r. Następnie, Burmistrz w piśmie z dnia 7 listopada 2018 r. wyjaśnił, że wskazane we wniosku dokumenty nie są obligatoryjnie wymagane przez przepisy Prawa budowlanego, zostały wprowadzone w umowie w celu sprawniejszej realizacji inwestycji i stanowią oświadczenie wykonawcy. Są dokumentami wewnętrznymi o charakterze roboczym i nie są wiążące dla zamawiającego. Organ administracji stwierdził ponadto, że nie stanowią one dokumentu urzędowego zgodnie z art. 244 kpc i art. 76 k.p.a., a dokumenty, które nie są dokumentami urzędowymi, są dokumentami prywatnymi. Z uwagi na powyższe stwierdził, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330), dalej jako: "u.d.i.p." i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. W złożonej skardze skarżący zarzucił Burmistrzowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie oraz naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez wadliwe uznanie, że zachodzą powody do opóźnienia udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Burmistrza do realizacji przedmiotowego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wszelkie dokumenty wskazane we wniosku dotyczą wiaduktu i związane są z dysponowanie majątkiem publicznym, a informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym stanowią informację publiczną podlegają udostępnieniu na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c u.d.i.p. Burmistrz powinien więc udostępnić żądaną informację w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, czego jednak nie dokonał. Skarżący podniósł, że czas wskazany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie służy do zweryfikowania tego czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Nawet gdy charakter wniosku jest skomplikowany prawnie, organ nie powinien ze względu na to przedłużać czas rozpatrzenia wniosku. Organ administracji powinien był więc rozpatrzyć wniosek w ciągu 14 dni, czego jednak nie zrobił, czym dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w ustawowym terminie, pismem z dnia 27 września 2018 r., poinformował skarżącego o sposobie załatwienia sprawy i terminie rozpatrzenia wniosku. Przed upływem terminu wskazanego w tym piśmie, udzielono skarżącemu informacji publicznej, we wskazanej przez niego formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli organ odmawia udostępnienia informacji, to obowiązany jest tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast, w sytuacji gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z tych form działania, zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Zaznaczyć też należy, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; wyrok WSA w Gliwicach z 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 84/18, CBOSA). W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku - Burmistrz Miasta "[...]", jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1). Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 2). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 3). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 5). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Ponadto, choć powołany wyżej art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, to z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną są zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter ten mają również takie dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Istotny jest bowiem dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat (zob. m.in. NSA w wyrokach: z 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 - dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Błędnie zatem Burmistrz wywiódł w piśmie z dnia 7 listopada 2018 r., że żądane dokumenty dotyczące budowy wiaduktu, będące oświadczeniami, nie stanowią informacji publicznej, gdyż są dokumentami o charakterze roboczymi i nie stanowią dokumentów urzędowych. Bezspornie bowiem dokumenty te dotyczą budowy wiaduktu realizowanego ze środków publicznych. W konsekwencji powyższego, przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 14 września 2018 r., gdyż nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 września 2018 r. - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi. W ocenie Sądu, zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zdaniem Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, a zaniechanie udzielenia żądanej informacji publicznej, jak wynika z pisma z dnia 7 listopada 2018 r., jest wynikiem niewłaściwej wykładni przepisów u.d.i.p. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny – pkt. III wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. IV, na podstawie art. 200 p.p.s.a.