II SAB/Ol 97/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Rektora Uniwersytetu W. w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia 1) stwierdza, że Rektor Uniwersytetu W. dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek skarżącego J. D. o przyznanie sumy pieniężnej od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącego; 4) zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 maja 2025 r. J. D. (skarżący) zwrócił się do Rektora Uniwersytetu (...) (Rektor, organ) o wydanie Dyplomu Nagrody Rektora Uniwersytetu (...) z dnia 7 grudnia 2023 r. przyznanej za osiągnięcia w pracy zawodowej. Wskazał, że powyższy wniosek należy potraktować jako żądanie wydania zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach z art. 2 ust. 1 pkt 1) ppkt f-g ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej na obowiązującym w Uniwersytecie (...) formularzu, tzn. dyplomu. W odpowiedzi na pismo z dnia 14 maja 2025 r. organ odmówił skarżącemu wydania żądanego dyplomu z tytułu uzyskania jednorazowego dodatku do wynagrodzenia, który był przyznawany pracownikom wydziałów, które w roku 2022 osiągnęły zysk. Wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 4 Zarządzenia Nr (...) Rektora Uniwersytetu (...) z dnia 11 października 2022 r. w sprawie zasad przyznawania nagród Rektora, jednorazowy dodatek do wynagrodzenia, który skarżący otrzymał w 2023 r., nie jest nagrodą Rektora. Zasady przyznawania jednorazowych dodatków do wynagrodzeń dla pracowników wydziałów, które w roku poprzedzającym wypłatę tego dodatku osiągnęły zysk — zgodnie z § 29 - 31 Zasad wewnętrznej gospodarki finansowej Uniwersytetu (...) (stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr (...) z dnia 29 listopada w związku z § 13 Zarządzenia Nr (...) z dnia 11 października 2022 r. - nie wprowadzą wymogu wydania dyplomu jako potwierdzenia przyznania tego składnika wynagrodzenia. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Rektora na skutek wniosku o wydanie zaświadczenia. Podniósł, że w dniu 14 maja 2025 r. wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia na obowiązującym w Uniwersytecie (...) formularzu - Dyplomu Nagrody Rektora Uniwersytetu (...) z dnia 7 grudnia 2023 r. przyznanej za osiągnięcia w pracy zawodowej. W związku zaistniałym stanem bezczynności, wezwał do usunięcia naruszenia prawa przez załatwienie sprawy, przypominając o treści art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego Rektor pozostaje w bezczynności, bowiem na skutek wniosku o wydanie zaświadczenia nie podjął żadnej czynności prawem przewidzianej, tzn. nie wydał ani zaświadczenia, ani postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, ani też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Wskazując na powyższe wniósł o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenie od organu kosztów w/g norm przepisanych; przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, którą skarżący lub bezpośrednio organ przeleje na rzecz fundacji "M." Pomoc Rodzinom i Chorym na Mukowiscydozę — z dopiskiem: "Z.L.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było załatwienie przez Rektora wniosku skarżącego z 14 maja 2025 r. o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.). Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego dotyczyło żądanie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać zaświadczenie albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Sąd stoi na stanowisku, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 240/23; wszystkie przywoływane wyroki są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zawarte jest w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, bezczynność występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w przepisach k.p.a. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w przepisach dotyczących postępowania jurysdykcyjnego, co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że bezczynność w wydaniu zaświadczenia występuje wówczas, gdy po upływie 7 dniowego terminu właściwy organ nie wyda zaświadczenia albo postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przy tym – co ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy - wspomniane czynności procesowe muszą konsumować cały zakres złożonego wniosku. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy Rektor bezspornie pozostaje w bezczynności w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność organu była dopuszczalna (nie podlegała odrzuceniu z uwagi na uprzednie zakończenie sprawy). Jednocześnie okazała się ona być merytorycznie zasadną. W związku powyższym należało orzec jak w pkt I wyroku. Skoro bowiem sprawa wszczęta opisanym wyżej wnioskiem skarżącego nie została zakończona ani przez wydanie żądanego zaświadczenia ani przez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, to stwierdzić trzeba, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Za "rażące naruszenie prawa" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie uznać należy więc stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako "rażące" musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania "rażącego naruszenia prawa" nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2557/21). W ocenie Sądu, w sprawie, nie można doszukać się znamion oczywistego zlekceważenia wniosku strony, czy jawnego braku woli do załatwienia tego wniosku. Brak zatem podstaw by uznać, że niepoprawny sposób rozpoznania zgłoszonego żądania był przejawem działania o akcentowanym wyżej charakterze. Z uwagi na powyższe, Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., uznał że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., z uwagi na brak przypisania organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej bezczynności. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął nadto pod uwagę to, że skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Czynność ta nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a