II SAB/Ol 98/14

Dnia 19 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Dziekana Wydziału w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dziekana Wydziału do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Dziekana Wydziału na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]" S. K. wystąpił do Dziekana Wydziału Informatyki i Ekonomii o udostępnienie informacji publicznej obejmującej treść jednej (dowolnie wybranej) decyzji administracyjnej w przedmiocie przyjęcia na studia I stopnia kierunek ekonomia w 2013 r. W dniu "[...]" S. K., reprezentowany przez radcę prawnego P. B., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność organu w załatwieniu powyższego wniosku. Wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o niewymierzanie organowi grzywny. W dniu "[...]" Dziekan Wydziału Informatyki i Ekonomii, reprezentowany przez r.pr. E. S., przekazał tutejszemu Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że niepubliczna uczelnia wyższa nie mieści się w kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Podniesiono, że uczelnia jest autonomiczna we wszelkich obszarach swojego działania na zasadach określonych art. 4 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Podkreślono, że uczelnia niepubliczna nie jest organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. ma zapewnić tylko minimum procedury, niezbędnej dla załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. W ramach tej odpowiedzialności nie sposób oczekiwać, aby uczelnia publiczna działała tak jak organ administracji publicznej, gdyż została powołana do zupełnie innych zadań, których zakres wynika z art. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zważono także, że decyzja w przedmiocie przyjęcia na studia nie rodzi żadnych skutków odnoszących się do gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korzystanie przez uczelnie niepubliczne ze środków publicznych ogranicza się bowiem do możliwości uzyskania dotacji lub środków na finansowanie badań naukowych i prac rozwojowych prowadzonych w uczelni oraz administrowanie środkami przeznaczonymi na pomoc materialną dla studentów. Reasumując, organ wskazał, że wniosek skarżącego nie dotyczy sprawy publicznej, a żądana informacja nie powinna być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dziekan Wydziału, jako podmiot wykonujący zadania publiczne nie miał obowiązku ani prawa do udzielenia informacji zgodnej z treścią wniosku. Jednocześnie zauważono, że nawet gdyby przyjąć, że treść decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia w uczelni niepublicznej ma charakter informacji publicznej, to prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Podnieść należy, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako: u.d.i.p.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak, reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Z drugiej strony, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje ona każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 13 sposoby jego realizacji. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego artykułu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych. Wnioskowana decyzja administracyjna jest niewątpliwie aktem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Dziekana Wydziału Informatyki i Ekonomii w udzieleniu informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści jednej losowo wybranej decyzji administracyjnej o przyjęciu na studia. W ocenie Sądu tak zredagowany wniosek, adresowany do dziekana konkretnego wydziału, w którym skarżący domagał się udostępnienia treści jednej (dowolnie wybranej) decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia I stopnia, kierunek ekonomia, w 2013 r., stanowi dostateczne zindywidualizowanie zakresu żądania, które winno skutkować przyjęciem, że żądanie to dotyczy informacji publicznej w rozumieniu powołanego wyżej art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wskazać należy, że szkoła wyższa (w tym niepubliczna), jako część systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej, jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, wykonujacy zadania publiczne. Skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania z zakresu władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne, to są one organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i ich działalność podlega u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 261/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 379/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1630/11 (publ. na stronie orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Jest bowiem oczywiste, że forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie szkoły przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Podmioty reprezentujące takie szkoły są zatem obowiązane do udostępniania informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez te szkoły zadań publicznych. Pogląd ten wyrażony został wprawdzie wobec szkoły niepublicznej, funkcjonującej w trybie ustawy o systemie oświaty. Jednak te same racje należy odnosić do uczelni niepublicznych. Nie można podzielić stanowiska organu, że wnioskowana informacja jako dotycząca osoby fizycznej nie należy do kategorii informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - ust. 2 tego przepisu. Oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2, organ winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to dotyczy tylko danych wrażliwych i nie niweczy przedmiotowego prawa, a jedynie je ogranicza. W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji, wobec czego Sąd skargę dotyczącą bezczynności organu uznał za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Te same względy uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny, z czym zgodził się sam skarżący, który w skardze wnosił o niewymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, rozstrzygnięto w pkt IV sentencji na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).