II SAB/Ol 99/17

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy w realizacji obowiązku zapewnienia dowozu ucznia do szkoły I. zobowiązuje Wójta Gminy do zapewnienia B. P. bezpłatnego transportu i opieki w czasie jego przewozu z domu do szkoły; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. P. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNENIE Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. M. P. zwrócił się do Wójta Gminy K. o poinformowanie w jaki sposób, w roku szkolnym 2017/2018, zostanie rozwiązania kwestia dowozu do szkoły jego niepełnosprawnego syna. Odpowiadając na powyższe pismo Wójt Gminy K. zaproponował M. P. aby bezpłatne dowożenie jego syna do szkoły odbywało się na zasadach kontynuacji umowy zawartej pomiędzy stronami. Przy piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. M. P. zwrócił się do Wójta Gminy K. o usunięcie naruszenia prawa polegające na zwłoce organu w załatwieniu sprawy. Podniósł, że wskazana przez organ umowa nie ma mocy prawnej ponieważ przestała obowiązywać. Wskazał, że nie zamierza dowozić dziecka swoim pojazdem do szkoły ze względu na stan drogi gminnej, która nie spełnia minimalnych warunków bezpieczeństwa. Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. Wójt Gminy K. poinformował M. P., że stan drogi gminnej jest dobry. Wyraził zdziwienie, że niezrozumiała jest argumentacja strony, że nie chce dowozić samodzielnie dziecka do szkoły po drodze, która jest drastycznie zła, a jednocześnie wymaga by na tej samej drodze gmina organizowała transport. Jednocześnie zasugerował posłanie dziecka do szkoły specjalnej, która organizuje transport specjalistycznym samochodem. W odpowiedzi M. P. poinformował Wójta Gminy K., że jego pismo z dnia 27 lipca nie stanowi odpowiedzi o sposobie wykonywania przez gminę ustawy dotyczącej dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkół podstawowych. Następnie, pismem z dnia 14 września 2017 r. wezwał Przewodniczącego Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa ze względu na brak zapewnienia jego dziecku obowiązku dowozu do szkoły. Podniósł, że pomimo wcześniejszych pism kierowanych do wójta ustawowy obowiązek nie został przez organ spełniony do dnia wniesienia pisma. W dniu 21 września 2017 r. M. P. wniósł do tut. Sadu skargę na bezczynność Wójta Gminy K. wskazując, że to na gminie, na podstawie art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, spoczywa obowiązek dowozu jego dziecka do szkoły ze względu na jego niepełnosprawność. Podniósł, że zasadniczym powodem, z powodu którego nie zamierza dowozić syna do szkoły, jest zły stan drogi gminnej. Wskazując na powyższe zwrócił się o usunięcie naruszenia prawa przez Urząd Gminy K. i zapewnienie jego dziecku transportu do szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pomimo próby podpisania umowy z rodzicami, nie doszło do tego wyłącznie z ich winy. W związku z powyższym gmina zakupiła dziecku skarżącego bilet miesięczny, z którego on korzysta. Dziecko jest odbierane oraz dowożone z ustalonego punktu zbiorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpatrywana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro służy stronie skarga do sądu na czynność odmowy dowozu dziecka do szkoły lub zwrotu kosztów, to dopuszczalna jest także skarga na bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. po uprzednim wyczerpaniu trybu przedsądowego, tj. wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący dochował warunków formalnych przed wniesieniem skargi, tj. złożył w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., a następnie złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy K.. Podkreślić należy, że zadaniem sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu nie jest merytoryczna ocena prawidłowości działania organu, a wyłącznie zbadanie, czy takie działanie, zmierzające do załatwienia wniosku strony, zostało podjęte. Sąd oddala skargę, gdy nie stwierdzi bezczynności organu (ust. 151 p.p.s.a.), zaś w przypadku stwierdzenia bezczynności sąd zobowiązuje organ do dokonania odpowiedniej czynności – art. 149 p.p.s.a. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny sprawy, należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59). Zgodnie z art. 39 powyższej ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (ust. 1). Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (ust. 4 pkt 1). Jednocześnie obowiązek gminy może być realizowany poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa m. in. w pkt 1 art. 39 ust. 4 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art. 39 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego). Przy czym wspomniane powyżej obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem rzeczonego obowiązku. Co istotne, wybór sposobu realizacji tejże powinności publicznoprawnej jest pozostawiony rodzicom dziecka, tzn. że jeśli wyrażają ono zamiar dowożenia i opieki dziecka do szkoły (ośrodka), to wójt nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna poprzez zaoferowanie bezpłatnego transportu i opieki, gdyby takowym dysponował dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowie i do tego samego (najbliższego) ośrodka. Ponadto, z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) wynika, iż zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin, zgodnie z zasadą określoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności gminy ustalają sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz sieć szkół podstawowych i gimnazjów. Konsekwencją niezrealizowania odpowiednio gęstej sieci placówek oświatowych jest obciążenie gmin obowiązkiem bezpłatnego transportu dzieci mieszkających w odległości od szkół przekraczającej odległość określoną w ustawie, z jednoczesnym zapewnieniem im opieki, albo ewentualnie, zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 3/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek skarżącego z dnia 4 lipca 2017 r. dotyczył zapewnienia jego dziecku dojazdu do szkoły. Jak wynika bowiem zarówno z treści tego wniosku, jak i odpowiedzi organu, sporną kwestią, była kwestia organizacji tego dojazdu, a zdaniem skarżącego, organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Oceniając przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, Wójt Gminy K. pozostawał w bezczynności bowiem nie zapewnił synowi skarżącego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Za realizację powyższego ustawowego obowiązku nie może być równocześnie uznane zakupienie przez gminę miesięcznego biletu na przewóz dziecka do szkoły. Takowy bowiem sposób wywiązania się z analizowanego obowiązku, tj. zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej zarezerwowany jest dla dzieci nie niepełnosprawnych, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego. W sytuacji bowiem kiedy nie doszło do podpisania umowy pomiędzy gmina, a rodzicami, obowiązkiem organu administracji jest realizacja dyspozycji art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, czyli zapewnienie bezpłatnego transportu niepełnosprawnego ucznia do szkoły. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Przystępując z kolei do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażący należało w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się jednak, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Opisany powyżej przebieg postępowania w procedowaniu organu nad wnioskiem strony skarżącej z dnia 4 lipca 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, iż organ ten dopuścił się bezczynności, jednakże okoliczności stanu faktycznego nie wskazują, by bezczynności organu w niniejszej sprawie przypisać znamię "rażącego naruszenia prawa". Przede wszystkim należy wskazać, że organ nie unikał załatwienia sprawy, również nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu skarżącego, wręcz przeciwnie zaoferował zwrot kosztów dowożenia syna do szkoły na zasadzie uzgodnionej w poprzedniej umowie (Nr 2/2016 z dnia 26 października 2016 r.). W niniejszej sprawie stwierdzonej bezczynności nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, dlatego - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. Z tego też samego powodu, nie wymierzono wobec organu grzywny z urzędu – pkt III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.