III SA 1362/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA -Andrzej Błesiński Sędzia WSA - Zofia Skrzynecka (spr.) Asesor WSA - Renata Kantecka Protokolant - Paweł Guziur po rozpoznaniu w dniu 9 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 6 maja 2003r. Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2003r. Dyrektor Oddziału ZUS w O. w związku z zarzutami J. K.: wniesionymi na prowadzone postępowanie egzekucyjne oddalił zarzuty w przedmiocie nieistnienia w okresie od 10 grudnia 1996 r. do 19 marca 1997 r. obowiązku ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia przez J. K. działalności gospodarczej oraz w przedmiocie przedawnienia składki na ubezpieczenie społeczne za grudzień 1996 r. Dyrektor oddziału ZUS postanowił jednocześnie uznać zarzuty w przedmiocie przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres od stycznia do marca 1997 r. Uzasadniając postanowienie Dyrektor Oddziału ZUS ustalił, iż J. K. wniósł 27 marca 2003 r. zarzuty na egzekucję prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od "[...]" do "[...]" i jako podstawę prawną zarzutów podał, że pomimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Urząd Gminy w S. działalności tej z dniem 10 grudnia 1996 r. nie rozpoczął, a będąc w toku załatwiania formalności zmierzających do podjęcia działalności gospodarczej, poniósł znaczne straty, związane między innymi z kosztami wyjazdów poza siedzibę firmy. Podał ponadto, że w ramach działalności gospodarczej nie wykonał żadnej usługi ani pracy, nie wystawił żadnej faktury i nie uzyskał żadnych dochodów Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku opłacania składek Dyrektor Oddziału ZUS przytoczył przepisy: art. 1 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz.U. z 1989 r., Nr 46 poz. 250 ze zmianami), z którego wynika, że obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu ustawą podlegały osoby fizyczne mające obywatelstwo polskie, prowadzące na własny rachunek działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej a także art. 3 tejże ustawy stanowiący w ustępie 1 , że obowiązek ubezpieczenia powstawał z dniem rozpoczęcia działalności rodzącej obowiązek ubezpieczenia a kończył się z dniem, w którym nastąpiło zaprzestanie działalności. Zdaniem Dyrektora Oddziału ZUS mając na uwadze w/w przepisy oraz wyjaśnienia J. K. są podstawy do stwierdzenia, że fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej nie może wiązać się wyłącznie z uzyskiwaniem przez przedsiębiorcę dochodu, czy wystawianiem faktur za wykonane usługi. Jako dodatkową okoliczność wskazującą na podjęcie działalności gospodarczej podniesiono to, że miały miejsce poszukiwania przez przedsiębiorcę zleceń na wykonanie oferowanych przez niego usług i poniesione były z tego tytułu straty. Zwrócono też uwagę, że przedsiębiorca złożył w dniu 30 grudnia 1996 r. w Oddziale ZUS zgłoszenie do ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność gospodarczą wskazując jako datę rozpoczęcia działalności dzień 10 grudnia 1996 r. Według Dyrektora Oddziału ZUS wszystkie te argumenty przemawiały za oddaleniem zarzutu nieistnienia składek w okresie od 10 grudnia 1996 r. do 19 marca 1997 r. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek za okres od grudnia 1996 r do marca 1997 r. Dyrektor Oddziału ZUS przyjął, że składka za grudzień 1996 r. jest wymagalna a składki za okres od stycznia do marca 1997 r. uległy przedawnieniu. Stanowisko takie uzasadnił tym , że 26 lutego 1997 r. skutecznie doręczono J. K. skierowane dnia 13 lutego 1997 r. upomnienie wzywające do uregulowania składki za grudzień 1996 r. Natomiast działania zmierzające do doręczenia informacji w sprawie zadłużenia z tytułu składek za okres od stycznia do marca 1997 okazały się nieskuteczne, podobnie jak bezskuteczna okazała się egzekucja prowadzona za pośrednictwem Urzędu Skarbowego. Zgodnie bowiem z zapisem art. 24 ust.4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zmianami), obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia składki , rozłożenie na raty spłaty tych należności lub każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony . Zażalenie na postanowienie Dyrektora ZUS Oddział w O. z dnia 9 kwietnia 2003 r. wniósł J. K. zaskarżając to postanowienie w części dotyczącej oddalenia zarzutów przedmiocie przedawnienia składki na ubezpieczenie społeczne własne za grudzień 1996 r. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia , że nie miał obowiązku zapłacić składki za grudzień 1996 r. ewentualnie, że roszczenie ZUS w tej części również uległo przedawnieniu. Wniósł też o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia powtórzył wcześniej podnoszone w zarzutach argumenty dotyczące tego, że w ogóle nie rozpoczął działalności gospodarczej, co powoduje, jego zdaniem, że obowiązek zapłaty składek nie powstał i nie istniał. Podkreślił, że nie podjął i nie prowadził działalności na własny rachunek. Miał jedynie plany, koncepcje i porozumienie z firmą , która go oszukała . Zgłoszenie do ubezpieczenia tłumaczył zaś tym, że obawiał się, iż ZUS zastosuje wobec niego surowe sankcje jeśli spóźni się ze zgłoszeniem do ubezpieczenia. W odpowiedzi na zażalenie Dyrektor Oddziału ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisku. Przyznał jednocześnie, że w tytułach wykonawczych wystawionych wobec J. K. o numerach "[...]" do "[...]" wystąpił błąd systemowy, bowiem powołana podstawa prawna egzekwowania należności nie obowiązywała w dacie powstania należności. Postanowieniem z dnia 6 maja 2003 r. Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia J. K. wniesionego dnia 17 kwietnia 2003 r. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie oddalenia zarzutów w przedmiocie nieistnienia obowiązku ubezpieczenia oraz przedawnienia składki na ubezpieczenia społeczne za grudzień 1996 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy tok postępowania w sprawie składek wskazano szczególności, że 13 lutego 1997 r. wystosowano do J. K. upomnienie, w którym przypomniano o obowiązku wpłacenia należności za grudzień 1996 r. J. K. odebrał to upomnienie 26 lutego 1997 r. Następnie 18 marca 2003 r. wysłano mu upomnienie, odpisy tytułów wykonawczych dotyczące należność wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego świadczenie emerytalne. Zobowiązany odebrał w/w dokumenty w dniu 20 marca 2003 r. i w dniu 27 marca 2003 r. wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Wskazał w nich na nieistnienie obowiązku wnoszenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz przedawnienie roszczeń. ZUS Oddział w O. na podstawie czterech tytułów wykonawczych z dnia 18 marca 2003 r. dotyczących składek za miesiąc grudzień 1996 r. i za styczeń, luty i marzec 1997 r. prowadził wobec J. K. postępowanie egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że zarzut skarżącego zawarty w zażaleniu jest zasadny, bowiem twierdzenia Dyrektora ZUS, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia przez doręczenie upomnienia z dnia 13 lutego 1997 r. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa tj. przepisach art.24 ust.4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozwijając tę myśl wskazano, że upomnienie stanowi czynność przed egzekucyjną, która nie zmierza do ściągnięcia należności i jest w swej istocie jedynie przypomnieniem o istniejących obowiązkach i wezwaniem do dobrowolnego uregulowania należności, które w razie niedopełnienia, zostanie skierowane na drogę przymusowej realizacji prowadzonej według przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócono też uwagę ,że upomnienie z dnia 13 lutego 1997 r. nie zawierało zapisu dotyczącego zagrożenia skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Treść upomnienia zawierała jedynie przypomnienie o obowiązku wpłaty wymienionej tam należności. Poza wysłaniem upomnienia organ egzekucyjny nie dokonywał przed 18 marca 2003r. żadnych czynności egzekucyjnych. Według Dyrektora Izby zgodnie z art.1a pkt.2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, natomiast upomnienie jest tylko czynnością konieczną dla wystawienia tytułu wykonawczego, który stanowi podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika ,który dobrowolnie nie dokonał wpłaty należności. Doszło więc do przedawnienia składki za grudzień 1996 r., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 7 sierpnia 2003 r. wniósł ZUS Oddział w O. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako nie zgodnego z prawem i o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej narusza przepis art.24 ust.4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że doręczenie upomnienia nie przerywa biegu przedawnienia należności z tytułu składek , gdy tymczasem bieg ten przerywa każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych składek , a wystawienie upomnienia mieści się w kategorii każdej inne czynności. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 97 par. 1 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późniejszymi zmianami) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem skarga w niniejszej sprawie wniesiona 2 czerwca 2003 r. rozpoznawana być musi właśnie na podstawie tych właśnie przepisów. Zgodnie z art.32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez skarżącego należy rozumieć podmiot uprawniony, w myśl art.50 p.p.s.a, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który z tego uprawnienia skorzystał. Art.50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei par.2 wyżej wymienionego przepisu daje prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skargę wnieść można dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art.52 par. 1 p.p.s.a ). W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., który był wierzycielem egzekwującym a Dyrektor Oddziału ZUS był organem egzekucyjnym w tej samej sprawie. Zaskarżone skargą postanowienie, jak wyżej wskazano, dotyczyło postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z 9 kwietnia 2003 r. ZUS Oddział w O. nie był adresatem postanowienia będącego przedmiotem skargi, więc nie służyły mu żadne środki zaskarżenia. Postanowienie to doręczone zostało jedynie do wiadomości ZUS. ZUS jako wierzyciel egzekwujący jest również organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par.2 pkt.3 KPA w zw. z art. 11 pkt.2 KPA . Jak wynika z par.1 pkt.1 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nadanego mu Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 80 poz. 914 ze zmianami) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie statutu. Zgodnie z art.66 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie prowadzonej działalności , o której mowa w art.68-71 Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakres rzeczowy działania terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu obejmuje bezpośrednią obsługę klientów Zakładu, a w szczególności dochodzenie należnych składek i opłat (par.14 ust. 1 pkt.5 statutu) . Zgodnie z art. 28 i 29 KPA stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej (wyrok NSA z 26 maja 1982 r., S.A./Gd 165/82). Według art.28 KPA stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w stosunku administracyjno prawnym występuje w roli administrowanego. Nie ma natomiast podstaw by pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego (patrz OSN z dnia 27.07.1993 r. III AZP 8/93 OSNCP 1994/1 , poz.3 ). W związku z tym Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie służy prawo do wniesienia środka odwoławczego jakim jest skarga, gdyż on sam był organem właściwym do podejmowania czynności w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (w fazie wstępnej tego postępowania zmierzającego do ściągnięcia składki na ubezpieczenie społeczne). Zauważyć należy, że art. 59 par.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Skoro więc wierzycielowi będącemu organem egzekwującym nie służyły środki zaskarżenia w toku postępowania egzekucyjnego, to nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia iż ma on uprawnienie do wniesienia skargi. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, że skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny, który jest pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną decyzją. Tak rozumianego interesu prawnego nie posiada ZUS, ponieważ sprawa nie dotyczy jego praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 5.11.1999r. I S.A. 2241/98 LEX nr 47248). ZUS nie występuje w tej sprawie jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący przyznane mu ustawowo kompetencje Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydawał rozstrzygnięcie, jakim jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela i działał w sprawie ściągnięcia składek rozumianej jako całość, tworzyłoby stan posiadania przez organ administracji dwojakich uprawnień. Z jednej strony uprawnienie o charakterze władczym, z drugiej uprawnienia strony stosunku administracyjno prawnego. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani przepisy KPA lub przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takiej możliwości nie przewidują. Nie zmienia tego fakt, że ZUS jest jednocześnie wierzycielem egzekwującym, gdyż to uprawnienie realizuje również jak organ administracji publicznej . Żaden przepis nie przewiduje możliwości przekształcenia się w określonej fazie postępowania administracyjnego z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w tej sprawie w drodze skargi . Postępowanie sądowo administracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu, który pozostaje poza systemem organów, których działalność podlegać ma kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażono w doktrynie ( patrz. Postępowanie Sądowo administracyjne Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romanowska, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004 r.str.121 i nast.) i wielokrotnie w orzecznictwie NSA, i nie ma uzasadnionych podstaw do jego kwestionowania. Z powyższych względów na podstawie art.58 par. 1 pkt.6 p.p.s.a. i par.3 tego przepisu skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, co powoduje, że nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze.