IV SA 1507/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. R. i H. R. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia "[...]" r. znak: "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy R. po rozpatrzeniu wniosku L. R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu części działek nr "[...]" i "[...]", położonych w K. dla inwestycji przeznaczonej pod realizację budynku socjalnego (stróżówki). W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana budowa budynku socjalnego nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. z dnia 30 marca 1994r. Odwołanie od decyzji wniósł H. R. Odwołujący się wskazał, iż w skład posesji L. R. wchodzą działki o numerach "[...]", "[...]" i "[...]", przy czym działka nr "[...]" zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a działka nr "[...]" budynkiem gospodarczym o powierzchni 16 m2, który w pełni nadaje się na stróżówkę i pełni obecnie taką rolę. Planowany budynek socjalny będzie miał powierzchnię ok. 90 m2 , co oznacza, że zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania powiększania bazy noclegowej i rozwoju funkcji mieszkalno-pensjonatowej. Decyzja organu I instancji nie została poprzedzona złożeniem przez wnioskodawcę koncepcji funkcjonalnej planowanego budynku, która jedynie może ustalić jego przeznaczenie. Odwołujący się zarzucił, iż budynki socjalne mogą powstawać wyłącznie jako obiekty towarzyszące zabudowie produkcyjno - usługowej. Planowana inwestycja nie została także uzgodniona z Zarządem Mazurskiego Parku Krajobrazowego ł koliduje z przepisami o zachowaniu minimalnej odległości od nieruchomości sąsiednich. Decyzją z dnia "[...]"r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca zamierza wybudować budynek socjalny na częściach działek nr "[...]" i "[...]" w K., usytuowany w sposób wskazany na przedstawionej kopii mapy zasadniczej w skali l : 500, w miejscu istniejącego budynku o podobnym przeznaczeniu, który przewidziany jest do likwidacji. Zgodnie z załączonym do akt sprawy wyrysem z rysunku planu w skali l : 5000 dla wsi I., stanowiącym załącznik nr 4 do planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta i Gminy R. z dnia "[...]" 1994r. działki nr "[...]" i "[...]" we wsi K. obręb I. położone są w Mazurskim Parku Krajobrazowym w granicach obszaru oznaczonego symbolem 2 UT, który według legendy oznaczeń zastosowanych na rysunku planu stanowi teren usług z zielenią towarzyszącą. Z kolei stosownie do ustaleń szczegółowych powołanego planu miejscowego, dotyczących wsi I., miejscowość ta jest wsią o funkcji turystycznej, gdzie realizacja nowych siedlisk możliwa jest w granicach skupionej zabudowy wsi z zakazem wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy poza istniejącymi siedliskami. Przy czym część wsi posiada rysunek planu w skali l :5000, zaś ustalenia odnoszące się do obszaru oznaczonego na tym rysunku symbolem 2 UT mają następujące brzmienie: "teren istniejącego zespołu domków wypoczynkowych i budynku mieszkalno - pensjonatowego. Zakaz dalszego powiększania bazy noclegowej". Mając na uwadze treść przytoczonych ustaleń planu miejscowego Kolegium uznało, iż nie można stwierdzić, aby budowa budynku socjalnego planowana przez L. R. na częściach działek "[...]" i "[...]" w K. była sprzeczna z przeznaczeniem wymienionych nieruchomości z zasadami zagospodarowania terenu obejmującego działki podane przez zainteresowanego. Ustalenia te nie zawierają bowiem zakazu sytuowania nowych obiektów towarzyszących istniejącej zabudowie na obszarze o symbolu 2 UT, przewidzianym na cele wypoczynkowe i mieszkalno - pensjonatowe. Projektowany obiekt ma powstać w miejsce istniejącego budynku o podobnym przeznaczeniu, przy czym jego realizacja nie będzie się wiązała ze zwiększeniem bazy noclegowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. R. i H. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących planowana inwestycja zmierza do obejścia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego o zakazie powiększania bazy noclegowej. Dla obejścia tego zakazu inwestor nazwa ów budynek stróżówką, podczas gdy faktycznie gabaryty tego budynku podane we wniosku wyraźnie wskazują, iż planowana inwestycja ma na celu powiększenie bazy noclegowej. Skarżący zakwestionowali twierdzenie Kolegium, że przedstawiona przez zainteresowanego propozycja lokalizacji budynku socjalnego została uzgodniona z Mazurskim Parkiem Krajobrazowym. Oświadczyli oni, iż znajdujący się w ich posiadaniu odpis mapy, będącej integralną częścią decyzji nie zawiera uzgodnień dokonanych przez Zarząd Parku. Na podstawie posiadanych map i dokumentów znajdujących się w posiadaniu skarżących, a także Mazurskiego Parku Krajobrazowego, Urzędu Miasta i Gminy R., Nadleśnictwa M. w R. oraz Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w P. wynika, iż decyzja z "[...]"r. jest niezgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego R. Działka nr "[...]" nie była bowiem i nie jest w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jako teren mieszczący się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 2UT. Zdaniem skarżących działka ta została wydzielona z działki "[...]" będącej wcześniej kompleksem leśnym i nigdy nie wchodziła w skład terenu 2UT. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Na podstawie art. 77 § l kpa, organ administracji państwowej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Sądu organy nie przestrzegały reguł postępowania dowodowego określonego przywołanymi przepisami nie ustalając dokładnie stanu faktycznego, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 Nr 15, póz. 139 ze zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l, na podstawie przepisów szczególnych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m. in.: rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Natomiast art. 43 ustawy wskazuje, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku' socjalnego (stróżówki). Nie ulega wątpliwości, iż takie postępowanie winno wyjaśnić, czy zamierzenie inwestora jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, iż działki nr "[...]" i "[...]" położone są w granicach obszaru oznaczonego symbolem 2 UT. Ustalenia te poczyniono w oparciu o wyrys z rysunku planu w skali 1:5000 dla wsi I., stanowiącego załącznik nr 4 do planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. Tymczasem ze znajdującego się w aktach administracyjnych wyrysu można odczytać jedynie, że teren oznaczony tym symbolem faktycznie znajduje się na przedmiotowej mapce jak i zaznaczone są granice tego obszaru. Z rysunku tego natomiast nie można odczytać, jakie konkretnie działki znajdują się na tym obszarze oraz przez jakie działki przebiega granica tego terenu. Ustalenie tej kwestii jest szczególnie istotne, gdyż teren oznaczony symbolem 2 UT, gdzie według planu nie obowiązuje zakaz 5 sytuowania nowych obiektów, graniczy z terenem oznaczonym jako 5 RL terenem lasów i zalesień, a skarżący kwestionuje, iż działka nr "[...]" znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako 2 UT. W ocenie Sądu Kolegium z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 § l kpa przyjęło, iż teren zamierzonej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2 UT, skoro z opisanego wyżej wyrysu rysunku planu stanowiącego załącznik nr 4 nie sposób odczytać działek znajdujących się na tym obszarze. Podobnie należy ocenić znajdującą się w aktach administracyjnych kopię mapy sytuacyjno -wysokościowej w skali 1:500. Dokument ten ma szczególne znaczenie w sprawie, bowiem stanowi on integralną część decyzji. Mapa sytuacyjno-wysokościowa będąca załącznikiem graficznym decyzji powinna być sporządzona w stosownej skali, z wyznaczeniem linii rozgraniczenia terenu inwestycji, które wyznaczają położenie inwestycji w terenie (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt. IV SA 24/99, LEX nr 53359, z dnia 9 lutego 2000r. sygn. akt II SA/Gd 180/98, LEX nr 44197, z dnia 5 października 1999r. sygn. akt IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Mapa ta co prawda wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji, z których wynika, iż inwestycja planowana jest na działkach nr "[...]" i "[...]", lecz w żaden sposób nie pokazuje przeznaczenia owych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie wyjaśnia tej kwestii także szkic orientacyjny w skali 1:25000 znajdujący się na mapie, który jest nieczytelny. Wobec powyższych faktów nie można jednoznacznie stwierdzić czy działki nr "[...]" i "[...]" w K. rzeczywiście leżą na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2 UT. Z wyżej podanych względów nie można przyjąć, że organy w toczącym się postępowaniu ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości przeznaczenie owych działek w planie zagospodarowania przestrzennego. Brak należytego wyjaśnienia tej kwestii potwierdza również złożona do akt sprawy przez skarżącego opinia uprawnionego geodety z dnia "[...]" 2004r., która wskazuje, iż działka nr "[...]" może nie znajdować się na terenie oznaczonym symbolem 2 UT, a także znajdujące się w aktach sądowych pismo z dnia 30 lipca 2003r. Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Z pisma tego wynika również, iż działka nr "[...]" nie jest położona w granicach obszaru 2 UT, lecz leży w granicach obszaru oznaczonego symbolem 5 RL. W ocenie Sądu należy poddać w wątpliwość także prawidłowość dokonanych uzgodnień z Mazurskim Parkiem Krajobrazowym w K. Z akt 6 administracyjnych wynika, iż uzgodnień dokonano w dniu 9 sierpnia 2002r. Tymczasem w tej dacie wniosek inwestora dotyczył jedynie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr "[...]" dla podanej wyżej inwestycji. Wniosek dotyczący uzgodnienia warunków inwestycji dla działek nr "[...]" i "[...]" został złożony przez L. R. dopiero 2 października 2002r., a więc nie dokonano uzgodnień z Parkiem co do wniosku inwestora na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.