IV SA 1809/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2004 r., sprawy ze skargi A. O. i M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., Nr "[...]", w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego : I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. oraz A. O. kwotę 20 zł (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Nr "[...]" z dnia 25 lutego 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 24 kwietnia 2002r. Nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia 22 października 2001 r. wszczęto na podstawie skargi złożonej przez A. O. i M. O. postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego przez J. D. (sąsiada wnioskodawców) w miejscowości G. na działce nr 22/4. Wskazano dalej, że w trakcie postępowania ustalono, że J. D. na podstawie zgłoszenia z dnia 8 grudnia 2000r. uzyskał ze Starostwa Powiatowego w E. pozwolenie na prowadzenie prac remontowych budynku gospodarczego posadowionego na podanej działce. Podkreślono w decyzji, że ze względu na owe zgłoszenie nie zaistniała samowola budowla, dlatego też brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o rozbiórce wybudowanego budynku w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126 ze zm. dalej: prawo budowlane). Z uwagi na zaistniałe naruszenie prawa, organ I instancji decyzją z 14 marca 2002r. Nr "[...]" nakazał J. D. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu nakazanych czynności organ I instancji decyzją z dnia 24 kwietnia 2002r. Nr "[...]" udzielił J. D. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. wskazał, iż wnioskodawcy A. O. i M. O. nie mieli w przeprowadzonym postępowaniu przymiotu strony dlatego też organ ten nie znalazł postaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 24 kwietnia 2002r. Od decyzji tej odwołanie złożyli A. O. i M. O. W odwołaniu podkreślono, iż odwołujący winni mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym dnia 22 października 2001 r. Podkreślono także, iż wydane w sprawie przez organ I instancji decyzje z dnia 14 marca 2002r., jak z 24 kwietnia 2002r. zmierzają do usankcjonowania samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 16 kwietnia 2003r. Nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia 23 września 2002r. A. O. i M. O. wystąpili o wznowienie postępowania. Organ II instancji uznał, iż wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. decyzji z dnia 24 kwietnia 2002r. Organ II instancji wskazał, iż w tym postępowaniu administracyjnym wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa.), dlatego też nie mogli zostać uznani za stronę tego postępowania, a zatem brak było podstaw do doręczenia im decyzji z 24 kwietnia 2002r. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wniosek A. O. i M. O. z 23 września 2002r. o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wniosek ten nie został oparty na żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § l kpa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. O. i M. O. W skardze zarzucono, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż organ decyzją tą błędnie odmówił wznowienia postępowania uznając, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, które dotyczyło budowy budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości. Wskazano dalej, iż budynek ten stanowi samowolę budowlaną, gdyż wznoszony jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podkreślono, że zgłoszenie z dnia 8 grudnia 2000r., którym inwestor powiadomił o remoncie budynku gospodarczego na działce nr 22/4 w rzeczywistości dotyczyło budynku, który został następnie rozebrany, a w to miejsce wybudowano nowy obiekt bez wymaganego prawem zezwolenia. Podniesiono dalej, że w wyniku samowoli budowlanej powstał zupełnie nowy budynek o znacznie większych rozmiarach niż wzniesiony poprzednio. Zdaniem skarżących winni mieć oni przymiot strony w postępowaniu administracyjnym związanym z budową tego obiektu, gdyż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Dlatego też organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 28 prawa budowlanego. Wskazano także, że organy powinny wydać decyzję o rozbiórce wniesionego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania posadowiony jest 8m od granicy skarżących, tym samym brak jest delegacji prawnej do uznania ich za strony w postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, bowiem żaden przepis warunków technicznych dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej nie został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Skarga jest zasadna. Po pierwsze, wznowienie postępowania na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 145 § l pkt 4 kpa może nastąpić jedynie na wniosek strony (art. 147 kpa). Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż pismem z dnia 23 września 2002r., a także w skardze z 27 stycznia 2003 r. skierowanej do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, skarżący zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie, która została zakończona decyzją ostateczną z dnia 14 marca 2002r. Decyzją tą organ na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót. Przedmiotowego wniosku organy nadzoru budowlanego w istocie nie rozpatrzyły. Zaskarżoną decyzją bowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 24 kwietnia 2002r. (decyzję tą przywołano w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji), którą udzielono z mocy art. 51 ust. la prawa budowlanego, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków zawartych w decyzji z dnia 14 marca 2002r. Organy nadzoru budowlanego odmówiły więc wznowienia postępowania w sprawie, w której nie złożono wniosku o takie wznowienie, a wydając zaskarżone decyzje naruszyły art. 147 kpa. Decyzja z 14 marca 2002r., co do której skarżący domagali się wznowienia postępowania, została wskazana jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia tego wynika, że według organu II instancji skarżący nie są stronami tej decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. la prawa budowlanego jest decyzją, której przedmiotem jest pozwolenie na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu czynności określonych w art. 51 ust. l pkt 2. Zatem choć decyzje wydane na podstawie tych przepisów dotyczą tego samego inwestora i są wydawane w ramach szeroko pojętego postępowania administracyjnego mającego na celu wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z prawem, to jednak mają one samodzielny byt prawny i regulują odrębnie poszczególne części tegoż postępowania. Skoro więc skarżący zażądali wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 marca 2002r. to organy winy rozpoznać ten wniosek zgodnie z jego treścią. W konsekwencji zaniechania rozpatrzenia wniosku brak było podstaw prawnych do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 kwietnia 2002r. Po drugie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3 póz. 102) stwierdził, iż istnienie interesu prawnego oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Przy czym zgodnie z powszechnie przyjmowanym w literaturze i orzecznictwie poglądem interes prawny może znajdować oparcie w przepisach szeroko rozumianego prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego, ale także np. prawa cywilnego). Nie można zatem podzielić stanowiska organów wyrażonego w zaskarżonej decyzji, według którego skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nałożył na J. D. obowiązek wykonania określonych czynności, a następnie w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 24 kwietnia 2002r, którą to organ ten udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Wprawdzie decyzje te nakładają określone obowiązki jedynie na inwestora, ale ich wykonanie ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jak najbardziej jest zatem uzasadniony argument skarżących, iż w tym wypadku korzystają oni z ochrony przewidzianej w prawie budowlanym, w konsekwencji posiadając przymiot strony ze względu na interes prawny. Normą prawa materialnego, z której interes ów wypływa jest art. 5 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Ponadto interes prawny skarżących znajduje oparcie w przepisach kodeksu cywilnego, a zwłaszcza w art. 144 kodeksu cywilnego normującego stosunki sąsiedzkie. Są oni bowiem właścicielami nieruchomości bezpośrednio przylegającej do posesji, na której prowadzona jest inwestycja. W związku z tym mają oni prawo domagać się od organów nadzoru budowlanego uznania ich za stronę postępowania mającego na celu nie tylko wydanie decyzji nakazującej doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale także takiego określenia obowiązków z tym związanych, aby zapewniona była ochrona ich własności przed negatywnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiedniej wykraczającym ponad przeciętną miarę. Brak udziału skarżących w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym należy zatem zakwalifikować jako naruszenie art. 10 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania organy nadzoru budowlanego winny uznać wedle powyższych wskazań, skarżących za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 marca 2002r. i rozpoznać złożony wniosek zgodnie z przepisami Rozdziału 12 kpa. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.