IV SA 1905/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi B. B. i M. B., I. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. B. B., M. B., I. B. pismem z dnia 21 stycznia 2003 r. wnieśli zarzut wobec ustaleń wyłożonego do publicznego wglądu w okresie od 30 grudnia 2002 r. do 20 stycznia 2003 r. projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"" w E., podnosząc, iż ustalenia tego projektu uchybiają w szczególności przepisom art. l ust. 2 pkt 5 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, póz. 415 ze zm.), a przede wszystkim art. 2, art. 21 ust. l oraz art. oraz art. 64 Konstytucji R.P., przez nieuwzględnienie w projekcie istniejącej zabudowy garażowej pomiędzy ulicą K. a parkiem "[...]" z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej wykorzystania. Na tej podstawie wnieśli o stosowną zmianę projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podali, że są właścicielami garaży oraz właścicielami, względnie wieczystymi użytkownikami działek pod tymi garażami o powierzchni rzędu 20 m2. Garaże położone są przy ul. K., prostopadle do niej, na około 2/3 jej długości (licząc od strony ul. T.) między blokami w stronę parku "[...]", są one w dwóch rzędach po 8 w każdym, naprzeciw siebie. Zarzucili, że przedmiotowy projekt w zakwestionowanym zakresie w ogóle nie bierze pod uwagę interesu prawnego wnoszących zarzut i pozornie wykazuje brak zainteresowania ich prawem własności, ale z rysunku planu stanowiącego integralną część planu wynika, że autorom projektu planu chodzi o zniweczenie prawa własności wnoszących zarzut, skoro przewidziano między garażami rzekome otwarcie widokowe, które w istocie ma znajdować się w zabudowie pierzejowej i tenże teren wraz z terenem pod garażami podlegać będzie zabudowie mieszkalnej z dopuszczeniem funkcji usługowej (Mu). Dwa ciągi boksów garażowych otoczonych budynkami, schowane w głębi ulicy pozostają bez wpływu na estetykę tej ulicy. Garaże mają więc rację bytu i mogą służyć jeszcze przez wiele lat ich właścicielom. Zachowanie garaży stanowi poszanowanie prawa w państwie prawnym Urzeczywistniającym według art. 2 Konstytucji R.P. zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem wnoszących zarzut miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepisem gminnym, a zachodząca w ich przypadku niewłaściwa praktyka stanowienia prawa przez gminę, prowadzi do pozbawienia ich, już nabytych przez nich praw. Powołali się też na zasadę proporcjonalności, która nakłada na prawodawcę zakaz nadmiernej ingerencji. Istotą tego zakazu jest uznanie, iż ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zaburzających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Państwo powinno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Rada Miejska w E. uchwałą nr "[...]" z dnia 17 kwietnia 2003 r., działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła zarzut B. i M. B. oraz I. i W. B. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w E. określają funkcję i sposób zagospodarowania terenu w zgodzie ze wszystkimi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego dowodem są między innymi opinia i uzgodnienia organów , administracji upoważnionych do zajmowania stanowiska w tej kwestii. Poza tym, dokument, jakim jest "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze", zapewnia spełnienie wymogu art. l ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego ochrony środowiska przyrodniczego. Mając na względzie ochronę środowiska przyrodniczego oraz zdrowia mieszkańców koniecznym jest w możliwie jak największym stopniu zapewnienie przewietrzania terenów i łączenia przestrzennego ciągu ekologicznego, jakim jest Dolina Rzeki "[...]". Służyć mają temu otwarcia widokowe, których umieszczenie w projekcie planu jest potwierdzeniem uszanowania art. l ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy. W związku z tym otwarcia widokowe z w/w względów są rozwiązaniem koniecznym i mogą być rozwiązane docelowo nawet jako prześwity bramowe. Dalej w uchwale stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu określają funkcję i sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, natomiast nie naruszają praw własności. Właściciele i użytkownicy wieczyści pozostają w swoim nienaruszonym prawie własności i mogą nią dysponować W sposób wynikający z praw własności (zbywania, dziedziczenia). Ustalenia planu oznaczają jedynie to, że każdy inwestujący na tym terenie musi projektować i realizować przedsięwzięcie zgodnie z zapisami planu i po nabyciu praw do terenu, które następuje w drodze wykupu na obopólnie uzgodnionych warunkach. Z ustaleń planu nie wynika także kto i kiedy miałby na tym terenie inwestować. W zapisach przedmiotowego projektu planu nie ma mowy o likwidacji garaży, a ustalenia w nim zawarte nie przekładają się na obecne użytkowanie terenu i zgodnie z art. 37 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. B. i M. B. oraz I. B. i W. B. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta E., zarzucając że nie uwzględnia ona praw własności skarżących w szczególności co do sposobu ich wykonywania, zmierzając w istocie do zniweczenia tych praw. W oparciu o to żądali stwierdzenia nieważności uchwały w części odrzucającej zarzut i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że: Rada Miejska w E., podejmując uchwałę w ogóle nie rozważyła podniesionych przez autorów zarzutu istotnych prawnych aspektów zagadnienia, tylko ograniczyła się do stwierdzenia wynikającego z art. 37 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wychodzą z założenia, że skoro przepis art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz i innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a do skarżących należą działki pod garażami i działki te nie są zabudowane obiektami mieszkalnymi względnie usługowymi, zatem plan nie zapewnia jakiejkolwiek ochrony prawa własności skarżących, wręcz przeciwnie - determinuje wyzucie ich z tego prawa w przyszłości. Wynika to zresztą wyraźnie zarówno z planu jak i z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady Miejskiej godzi zatem w prawa własności skarżących i narusza przytoczone w zarzucie zasady konstytucyjne. Skarżący podtrzymali też w całości przytoczoną wyżej argumentację zawartą w zarzucie. Powołali się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 lipca 2000 r. III RN 208/99, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicujący zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie drugim wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Zatem treść zawartego w planie ograniczenia prawa własności nie może być tak daleko idąca naruszała istotę tego prawa bo tego zabrania Konstytucja R.P. w art. 31 ust. 3 i 64. Reasumując skarżący wskazali, że organ administracji ewidentnie ignoruje prawo własności skarżących, skoro będący przepisem gminnym planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje we wchodzącym w rachubę zakresie w taki sposób jakby prawa skarżących w ogóle nie istniały. Rada Miejska w E. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozpoznając skargę oraz oceniając zgodność podjętej w dniu 17 kwietnia 2003 r. uchwały w sprawie odrzucenia zgłaszanego przez skarżących zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny rzeki "[...]" w E. Sąd Administracyjny nie znalazł tak istotnych argumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, iż odrzucenie wymienioną uchwałą zarzutu nastąpiło z naruszeniem prawa. Stosownie do regulacji art. 24 ust. l ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut do projektu planu zagospodarowania może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Wynika z tego, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. l ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zrzucić, iż niezasadnie zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach Wysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłaszanego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości, a to niesie w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Oczywiście dopuszczalna, a zatem legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicieli odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust l, art.. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może "oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu Rada Miejska w E. z tego obowiązku wywiązała się, podając powody dla których zastosowano rozwiązanie planistyczne, które nie spełnia oczekiwań skarżących. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 12 lipca 2000 r. III RN 208/99, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicujący zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu, godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji R.P.). Dalej Sąd ten stwierdził, że treść zawartego w planie ograniczenia prawa własności nie może być tak daleko idąca, aby naruszała istotę prawa własności, bo tego zabrania Konstytucja R.P., stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób. Zatem nie każde ograniczenie prawa własności jest sprzeczne z konstytucją w tym podnoszonymi w zarzucie i skardze zasadami ochrony praw nabytych i proporcjonalności. Ograniczenie takie może odbyć się w szczególności na podstawie ustawy, a takie uprawnienie daje gminom ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym na co wskazano już szczegółowo wyżej. W tej sytuacji Sąd kontrolując uchwałę Rady Miejskiej E. musiał ocenić czy ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności nie jest nadmierne i nie wykracza ponad potrzebę. W ocenie Sądu . na podstawie bezspornego stanu faktycznego jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie, należy przyjąć, że ograniczenie praw skarżących jest niewielkie. Polega ono na ewentualnym wykorzystaniu przedmiotowych gruntów, na których są posadowione garaże skarżących, pod zabudowę mieszkaniowa z dopuszczeniem funkcji usługowej. Przy czym znając realia może nastąpić to w dalekiej przyszłości i niewątpliwie nie będzie mogło odbyć się to z pominięciem stanowiska skarżących, na co też wskazuje Rada w uzasadnieniu uchwały. Celem nadrzędnym planu zagospodarowania przestrzennego jest uporządkowanie sposobu wykorzystania terenów gminy, szczególnie zabudowy terenów wielkomiejskich na przyszłość. Chęć skarżących wykorzystywania ich nieruchomości w sposób dotychczasowy nie może być przeszkodą dla zrealizowania tego dalekosiężnego celu. Tym bardziej, że jak to słusznie podnosi Rada w zapisach projektu planu nie ma "mowy o likwidacji garaży przy ulicy K., a ustalenia w nim zawarte nie przekładają się na obecne użytkowanie terenu, a zgodnie z art. 37 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że przyjęcie planu w tej postaci będzie faktycznym wyzuciem ich z własności. W ocenie Sądu dojdzie jedynie do niewielkiego ich ograniczenia w tym prawie na przyszłość, co jednak jest usprawiedliwione względami na które wskazano wyżej. Zatem projektowany plan nie narusza żadnej ze wskazanych przez skarżących zasad konstytucyjnych, bowiem proponowane w nim rozwiązania planistyczne wynikają z cytowanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ograniczenia w prawie własności zawarte w kwestionowanym projekcie nie wykraczają ponad usprawiedliwioną potrzebę. W tych okolicznościach zaskarżoną uchwałę należało uznać za zgodną z prawem, co skutkowało oddaleniem skarg w oparciu o art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).