IV SA 1938/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Hanna Raszkowska Marzenna Glabas (spr.) Irena Szczepkowska Grzegorz Klimek Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r., sprawy ze skargi "[...]" Związku Gmin na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla składowiska odpadów komunalnych I uchyla zaskarżoną decyzje. II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "[...]" Związku Gmin kwotę 240,- (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2 IV SA 1938/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 stycznia 2002r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Nr "[...]" z dnia 12 grudnia 2001r. wydaną przez Wójta Gminy S, którą organ ten uchylił (w wyniku wznowienia postępowania) własną decyzję z dnia 28 lipca 1999r. Nr "[...]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych z infrastrukturą administracyjno-techniczną oraz uzbrojeniem w sieć wodociągową i energetyczną na działkach nr 10/3 i 10/4 w obrębie W. i ustalił - na rzecz "[...]" Związku Gmin z siedzibą w O. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek dla składowiska odpadów komunalnych z infrastrukturą. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została podjęta bez wyjaśnienia sprawy w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie, ponieważ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przede wszystkim nie wyjaśniono, czy w ocenie organu I instancji brak udziału stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 10/3 i 10/4 w obrębie W., miał wpływ na treść dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wysypiska odpadów komunalnych, zaś na konieczność ustosunkowania się do tej kwestii organ drugiej instancji zwracał już uwagę w swojej wcześniejszej decyzji z dnia 5 lutego 2001 r. Kolegium wskazało, że podstawą wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ I instancji, że nowo podjęta decyzja odpowiada w swej istocie decyzji z dnia 28 lipca 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 10/3 i 10/4 w obrębie W. dla budowy składowiska odpadów komunalnych, a uchylenie dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało spowodowane koniecznością uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie zakończenia wznowionego postępowania, przewidującego m. in. obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej budowy składowiska odpadów ze Starostą O. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł "[...]" Związek Gmin w O. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie, wskazując iż zaskarżona decyzja z dnia 30 stycznia 2002r. jest czwartą decyzją wydaną w sprawie przez Kolegium i to decyzją w której następuje uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Skarżący podniósł dalej, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy prawa procesowego mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 49, póz. 509 ze zm., dalej K.p.a.), w związku z art. 145 § l pkt 4 K.p.a. oraz art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 41 ust. l, 42 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.), jak również rażąco naruszyło art. 138 §2 K.p.a. Uzasadniając swe stanowisko w kwestii naruszenia przez organ II instancji art. 149 § 2 K.p.a. skarżący wskazał, iż nie jest słuszne jego stanowisko, zgodnie z którym w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145§ l pkt 4 K.p.a. organ I instancji musi wykazać, że owa przesłanka wznowienia miała wpływ na treść dotychczasowej decyzji, tj. dowieść czy stwierdzone proceduralne wady miały wpływ na merytoryczną treść wydanej decyzji. W skardze wywodzono, iż w przypadku zaistnienia wskazanej przesłanki, wznowienie postępowania następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm procedury administracyjnej miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie miało. Wskazano, że ta okoliczność ma charakter formalny tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy, stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że udział strony w postępowaniu spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wywodzono, iż wskazano przesłanka jest przesłanką samoistną skutkującą uchyleniem decyzji i nie zachodzi tu potrzeba udowodnienia, że nieobecność strony wywarła określony wpływ na przyjęte w decyzji ostatecznej rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, iż organ I instancji wskazywał ten fakt w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 12 grudnia 2001 r. Uzasadniając dalej skargę wskazano, iż nie jest zasadnym stanowisko organu II instancji w kwestii naruszenia przez Wójta Gminy S. w wydanej decyzji art. 146 §2 K.p.a. Wywodzono, iż cytowany przepis stanowiący negatywną przesłankę wznowienia postępowania, może stanowić przeszkodę do uchylenia dotychczasowej decyzji, tylko w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tzn. decyzja wydana w wyniku wznowionego postępowania miałaby w całości pokrywać się z dotychczasowym rozstrzygnięciem. W opinii skarżącej z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Uzasadniając to stanowisko wskazano, iż po pierwsze organowi nie wolno zastosować przepisu art. 146 § 2 K.p.a. w przypadku gdy przyczyną wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § l pkt 4 K.p.a., po wtóre zaś podniesiono, iż decyzje z dnia 28 lipca 1999r. i z dnia 12 grudnia 2001 r. choć dotyczą tego samego terenu, tej samej inwestycji i nakładaj ą na tego samego inwestora (adresata decyzji) określone obowiązki, to jednak decyzje te w swej treści nie pokrywają się ze sobą w całości. Podkreślono dalej, że w drugiej z wydanych decyzji nałożono na inwestora nowe, nieznane decyzji z 1999r. obowiązki, jak i zmieniono czas ich realizacji. Zarzucono wreszcie organowi II instancji, że ten wydając decyzję kasacyjną naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadniając skargę w tej części podniesiono, iż art. 138 § 2 K.p.a. uprawniający organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej przez organ i nie można interpretować go rozszerzająco. Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po wznowieniu postępowania wydało już cztery decyzje o charakterze kasacyjnym. Tymczasem organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w przypadku stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wywodzono, że w przypadku gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, ma obowiązek zastosować instytucje reformacyjne i orzec co do istoty sprawy. Skarżący wywodził dalej, iż Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wskazało ani jednego dowodu, który organ I instancji miałby przeprowadzić po przekazaniu mu sprawy. W skardze wskazano, iż bezzasadnym jest też zarzut braku czynnego udziału stron w przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. Podkreślono, że Kolegium nie wskazało z jakimi dowodami strony nie zapoznały się w tym postępowaniu. Podniesiono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania strony miały możliwość wzięcia w nim udziału. Poinformowano także o fakcie wzięcia udziału stron w postępowaniach w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które toczyły się przez Starostą O. i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślono, iż skarga nie zawiera wyjaśnienia dlaczego organ l instancji w trakcie wznowionego postępowania nie wykazał, że przyczyna uzasadniająca wznowienie postępowania miała wpływ na wydanie decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że jest ona zasadna. Spór w sprawie niniejszej w głównej mierze dotyczy wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie interpretacji przepisów Rozdziału 12 oraz art. 138 K.p.a. Nie przesądzając o prawidłowości stanowiska skarżącego co do konieczności uchylenia decyzji w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt 4 K.p.a. oraz braku możliwości zastosowania art. 146§2 K.p.a. w tej sytuacji , przede wszystkim wskazać należy na zasadność stanowiska skarżącego co do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138§2 K.p.a., które to naruszenie, bez merytorycznego rozpoznania sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145§1 pkt l c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy bowiem pamiętać, że przedmiotem postępowania odwoławczego winno być ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rację ma skarżący, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ taki ma tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Co do zasady natomiast organ winien rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy w przypadku, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia ma obowiązek postępowanie takie przeprowadzić. Organ jest oczywiście także wyposażony w uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja taka może jednak zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Takich braków postępowania organ odwoławczy konwalidować nie może, gdyż naruszyłoby to dwuinstancyjność postępowania. Braki takie stanowią rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a przejawiają się poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub poprzez przeprowadzenie takiego postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Organ w takim przypadku winien sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W przypadku zaś gdy, naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest rażące organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać merytorycznie usuwając skutki tych naruszeń. W innym bowiem razie taki organ sam dokonuje naruszenia prawa. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji o charakterze kasacyjnym. Przesłanką wydania takiej decyzji nie mogło być z pewnością wskazanie w decyzji Kolegium, że Wójt Gminy S. nie wyjaśnił, czy decyzja z 12 grudnia 2001 r. odpowiada w swej treści wcześniejszej decyzji wydanej w 1999r. Brak takiego wyjaśnienia nie stanowi bowiem rażącego naruszenia przepisów postępowania w wyżej wskazanym znaczeniu, ma zaś charakter merytorycznej oceny decyzji i winien być załatwiony przez organ odwoławczy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie decyzją kasacyjną. Z tych samych względów podstawą wydania decyzji kasacyjnej nie mógł być zarzut nie wyjaśnienia przez Wójta Gminy faktu, czy brak udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu miał wpływ na treść decyzji z 12 grudnia 1999r. Podobnie bowiem i tutaj nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i organ II instancji mógł rozstrzygnąć tę kwestię decyzją merytoryczną, tym bardziej, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, wyjaśnił dlaczego z tej przyczyny wznowił postępowanie. Należy także podkreślić, (na co zresztą słusznie wskazuje skarżący), że Kolegium nie wskazało o jakie dowody ma uzupełnić postępowanie organ I instancji. Kolegium nie wykazało także z jakimi istotnymi dowodami w sprawie nie zapoznały się strony. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie wskazano na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji, a skoro tak, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie wskazać należy, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji toczy się od 1999r., a Kolegium jako organ II instancji czterokrotnie wydawało decyzje kasacyjną. Takie postępowanie narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania wynikającą z art. 12 § l K.p.a. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając po myśli art. 200 powołanej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty na podstawie art. 138 § l K.p.a. , a jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części będzie mógł skorzystać z decyzji przewidzianej art. 138§2 K.p.a.