IV SA 2068/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Eugeniusz Mzyk Zbigniew Ślusarczyk Irena Szczepkowska (sprawozdawca) Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi K. i Z. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki- I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. i Z. Z. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2 IV SA 2068/02 Uzasadnienie Starosta E. decyzją Nr "[...]" r. z dnia "[...]" r. udzielił Zarządowi Gminy E. pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego zasilającego w energię elektryczną stację uzdatniania wody, z lokalizacją na działkach nr 8/13, 8/16, 22 i 37, położonych na gruntach wsi N. gm. E. Decyzji tej Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Trasa przedmiotowego przyłącza energetycznego została zaprojektowana m.in. w granicach nieruchomości gruntowej Nr 8/16, stanowiącej współwłasność małżonków K. i Z. Z. Powyższa decyzja Starosty E. została zakwestionowana przez K. i Z. małżonków Z. poprzez wniesienie odwołania do Wojewody, w którym podnosili, iż ustalona lokalizacja przyłącza nie została z nimi uzgodniona. W styczniu 2001 r. inwestycja w postaci kablowej linii energetycznej zasilającej stację uzdatniania wody w N. "[...]" została zrealizowana, natomiast w lutym 2001 r. rzeczone przyłącze energetycznego zostało przekazane przez Urząd Gminy w E. "[...]" Zakładom Energetycznym S.A. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. Z., wniesionego od powołanej wyżej decyzji Starosty E., wydał w dniu 25 lipca 2001 r. decyzję, nr "[...]" orzekającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie I instancji z uwagi na to, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę została w całości zrealizowana. Decyzja ta poprzedzona została decyzją Wojewody z dnia 18 czerwca 2001 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty E. z dnia 22 marca 2001 r. o odmowie udzielenia Gminie E. zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości będącej własnością K. i Z. małżonków Z., poprzez przeprowadzenie przez tę nieruchomość kablowej linii energetycznej. K. i Z. Z. powołując się na rozstrzygnięcie Wojewody z dnia 25 lipca 2001 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. o wydanie, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza energetycznego przechodzącego przez ich nieruchomość i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powiatowy Inspektor Budowlany w E. pismem nr "[...]" z dnia 17 września 2001r., które w dalszym toku postępowania administracyjnego zostało uznane za decyzję, odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza energetycznego podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ I instancji stwierdził, iż przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie w przypadku, gdy inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, tj. w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała miejsca w omawianym przypadku, ponieważ Zarząd Gminy w E. uzyskał decyzję pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji organu I instancji K. i Z. Z. wnieśli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentując, iż w myśl art. 28 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. W ich ocenie kodeks postępowania administracyjnego w art. 130 i 138 jasno i dokładnie precyzuje kiedy decyzja staje się ostateczną. Tak więc, zdaniem odwołujących się, wykonanie w/w inwestycji w trakcie trwającego postępowania odwoławczego, nawet gdy decyzja posiada rygor natychmiastowej wykonalności, jest od samego początku nielegalne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr "[...]" z dnia 19 kwietnia 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając stanowisko organu I instancji. Podniósł, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma ten skutek, że decyzja nieostateczna staje się wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania od tej decyzji przez jakakolwiek ze stron nie wstrzymuje jej wykonania. Organ II instancji uznał, iż inwestor posiadając decyzję z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, prawidłowo, bez zbędnej zwłoki przystąpił do budowy przyłącza energetycznego, pomimo, że K. i Z. Z. wnieśli odwołanie. Ponadto organ odwoławczy wyraził zdanie, iż przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu organu administracji architektoniczno - budowlanej jest potwierdzeniem, że obiekt użytkowany jest legalnie i nie dotyczy go tryb art. 48 lub art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli małżonkowie K. i Z. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie dyspozycji art. 28 ust. l ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Wyrazili nadto pogląd, że prawo proceduralne będące narzędziem służącym do realizowania prawa materialnego nie może być nadrzędnym nad prawem materialnym, w tym przypadku nad Prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący Z. Z. poinformował, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie sygn. akt "[...]" oddalił skargę Gminy E. na decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2001 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości, a także wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt "[...]" uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapadł również prawomocny wyrok Sądu Rejonowego "[...]" z dnia l lipca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, z późn. zm.) Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich zgłoszonych w niej zarzutów. Dowolne są wywody wykazujące, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 201/01 formułując tezę, iż przepis art. 130 § 2 kpa stanowi wprawdzie, że wniesienie w terminie odwołania od decyzji wstrzymuje jej wykonanie, ale przepis § 3 tego artykułu przewiduje, że normy z § 2 nie stosuje się między innymi w sytuacji, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie tego rygoru może nastąpić, jeżeli jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Niezależnie jednak od tego skarżący trafnie podważa stanowisko organów obu instancji o braku możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Należy zauważyć, że wybudowanie obiektu w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności należy traktować jako sytuację, w której inwestor działa legalnie, zgodnie z prawem. Sytuacja taka jest analogiczna z sytuacją, gdy inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, wybudował obiekt, a następnie, np. po latach, doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego w innym nadzwyczajnym trybie. W takiej sytuacji inwestora nie można traktować jako działającego w sposób niezgodny z prawem. Stwierdzenie to jednak nie oznacza, że wyłączona jest możliwość legalizacji tej budowy lub też orzeczenia nakazu rozbiórki. Istniejący bowiem obiekt wzniesiony został w oparciu o nieistniejące już pozwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. IV SA 952/99 zaprezentował pogląd, iż inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego. Identyczna sytuacja zachodzi w mniejszej sprawie. Skoro bowiem umorzono postępowanie o pozwolenie na budowę to należy, albo zalegalizować budowę przyłącza energetycznego, albo orzec rozbiórkę. Dodatkowo należy podnieść, że w warunkach rozpoznawanej sprawy inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pominięcie tej okoliczności uzasadnia również uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo należy podnieść - co będą musiały mieć na uwadze organy w toku ponownego rozpoznania sprawy - że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia l lipca 2002 r., sygn. akt "[...]" nakazano "[...]" Zakładom Energetycznym S. A. usunąć z działki Skarżących kabel linii energetycznej zasilającej stację uzdatniania wody w N. i przywrócić stan poprzedni. Może się zatem okazać (w przypadku wykonania wspomnianego wyroku Sądu Rejonowego), że postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 145§ l pkt l lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt. l sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 tego Prawa.