IV SA 2153/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu l grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia "[...]" r. Nr "[...]", II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 25 lipca 2002 r., Burmistrz B., po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z o.o. z siedzibą w P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z przyłączami i sieciami zewnętrznymi oraz parkingiem u zbiegu ulic Z. i A. w B. W punkcie 8 decyzji organ administracji publicznej wskazał jednocześnie, iż traci ona swą ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. We wniosku z dnia 5 grudnia 2002 r. inwestor zwrócił się do Burmistrza B. z prośbą o przedłużenie ważności wskazanej wyżej decyzji. W odpowiedzi na ten wniosek, Burmistrza B., w piśmie z dnia 30 grudnia 2002 r. poinformowała A Spółkę z o.o., iż uwzględnienie jej prośby jest niemożliwe z uwagi na utratę z końcem 2002 r. mocy obowiązującej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. Wskazał jednocześnie, iż po tej dacie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez spółkę inwestycji możliwe będzie w trybie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po uprzednim złożeniu wniosku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 41 ust. 2 tej ustawy. W piśmie z dnia 20 stycznia 2003 r. A Spółka z o.o., podtrzymując wniosek z dnia 5 grudnia 2002 r., wniosła ponownie o jego rozpoznanie i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez nią inwestycji. Decyzją z dnia 20 lutego 2003 r., Burmistrz B., działając na podstawie art. 155 kpa, odmówił przedłużenia ważności wskazanej wyżej decyzji z dnia 25 lipca 2002 r. W uzasadnieniu, podnosząc, iż decyzja ta straciła ważność z dniem 31 grudnia 2002 r., organ I instancji wskazał, iż nie jest obecnie możliwe przedłużenie terminu jej ważności, ponieważ decyzja ta nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Organ dodał ponadto, iż przedłużenie terminu ważności tej decyzji nie jest możliwe także z tej przyczyny, że nie obowiązuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w rozpoznawanej sprawie. W odwołaniu z dnia 7 marca 2003 r., A Spółka z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 5 grudnia 2003 r. Organowi administracji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że wnioskodawczyni złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia ważności decyzji o warunkach zabudowy w dniu 20 lutego 2003 r., podczas gdy w rzeczywistości wniosek taki złożony został już w dniu 5 grudnia 2002 r. Odwołująca się wskazała ponadto na naruszenie art. 104 § l i 2 kpa poprzez uznanie, iż pismo Burmistrza B. z dnia 30 grudnia 2002 r. załatwiało sprawę co do istoty, gdy tymczasem organ administracji miał obowiązek wydać decyzję administracyjną oraz art. 155 kpa poprzez niedokonanie oceny zawartych w tym przepisie przesłanek. Spółka podniosła również, iż organ naruszył przepis art. 35 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasa z dniem utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta utraciłaby moc dopiero na skutek sprzeczności z nowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 105 § l kpa, decyzją z dnia 31 marca 2003 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że w dacie wpływu do organu I instancji wniosku spółki z dnia 20 stycznia 2003 r., decyzja z dnia 25 lipca 202 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie funkcjonowała w obrocie prawnym, bowiem zgodnie z zawartym w niej zapisem, straciła swą ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Z tego też powodu organ I instancji nie mógł dokonać jej zmiany na podstawie art. 155 kpa. W tych warunkach Kolegium zobligowane jest natomiast do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowe jest bowiem żądanie przedłużenia prawa wynikającego z decyzji administracyjnej, która ze względu na upływ określonego w niej czasu obowiązywania nie pozostaje już w obrocie prawnym. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, stwierdził, iż pismo Burmistrza, B. z dnia 30 grudnia 2002 r. było decyzją administracyjną, dlatego też organ I instancji słusznie potraktował wniosek spółki złożony w dniu 20 stycznia 2003 r. jako nowy wniosek w sprawie. W skardze z dnia 9 czerwca 2003 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., zarzucając jej obrazę przepisów art. 7, 8 i 9 kpa w związku z art. 104 § l i 1074 kpa polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że pismo Burmistrza B. z dnia 30 grudnia 2002 r. było decyzją administracyjną, podczas gdy w rzeczywistości nie spełniało podstawowych wymogów stawianych decyzji przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi, po uprzednim przytoczeniu opisanego wyżej stanu faktycznego, skarżąca podniosła, że sporne pismo z dnia 30 grudnia 2002 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, podstawy prawnej oraz uzasadnienia. W piśmie tym, Burmistrz informował jedynie, że z początkiem nowego roku zmianie ulegnie stan prawny i pouczył, w jaki sposób można uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby zatem przyjąć nawet interpretację Kolegium za słuszną to organ byłby zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności "decyzji" z dnia 30 grudnia 2002 r. jako wydanej bez podstawy prawnej, albowiem podstawą jej wydania był stan prawny, który miał zacząć obowiązywać dopiero po wydaniu tej "decyzji". Skarżąca wskazała ponadto, iż idąc tokiem rozumowania Kolegium za decyzję administracyjną należałoby uznać również pismo informacyjne Burmistrza B. z dnia 14 listopada 2002 r., w którym zobowiązał on spółkę do uwzględnienia swoich sugestii zawartych w tym piśmie. Tego pisma organ nie uznał jednak za decyzję. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i 77 § l kpa, które miało istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził bowiem, że organy te nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie okolicznością o fundamentalnym znaczeniu było natomiast poprawne ustalenie charakteru prawnego pisma A Spółki z o.o. z dnia 20 stycznia 2003 r. (oznaczonego błędną datą 20 marca 2003 r.). Zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, A. Spółka z o.o. w piśmie z dnia 5 grudnia 2002 r. wniosła o przedłużenie ważności decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 lipca 2002 r. W ocenie organów administracji publicznej, pismo Burmistrza B. z dnia 30 grudnia 2002 r., pomimo niezachowania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § l kpa, stanowi decyzję administracyjną, kończącą postępowanie wszczęte na wskazany wyżej wniosek. W związku też z powyższym, kolejne pismo spółki z dnia 20 stycznia 2003 r. potraktowane zostało przez organ I instancji jako nowy wniosek w sprawie - wniosek o zmianę wskazanej wyżej decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu, dokonana przez organy administracji publicznej kwalifikacja prawna pisma Burmistrza B. oraz pisma spółki z dnia 20 stycznia 2003 r. wskazuje na pewną niekonsekwencję w rozumowaniu organu. Skoro bowiem pismo Burmistrza B. z dnia 30 grudnia 2002 r. uznane zostało za decyzję administracyjną, to organ I instancji w pierwszej kolejności przeprowadzić powinien postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy pismo spółki z dnia 20 stycznia 2003 r., nawiązujące w swej treści do wniosku z dnia 5 grudnia 2002 r., nie stanowiło w rzeczywistości kolejnego pisma, we wszczętej nim sprawie, a mianowicie odwołania od "decyzji" z dnia 30 grudnia 2002 r. Wynik przeprowadzonych w tym zakresie ustaleń miałby natomiast decydujący wpływ na wybór właściwej ścieżki postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w określonym wyżej zakresie, naruszył zatem przepisy art. 7 i 77 § l kpa, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i musiało skutkować uchyleniem zarówno decyzji organu I instancji, jak i następującej po niej decyzji organu odwoławczego, którego rozstrzygnięcie o umorzeniu i postępowania administracyjnego, w przedstawionym stanie faktycznym sprawy, uznać należy\ za przedwczesne. Niezależnie od powyższego, podzielić należy stanowisko organów rozstrzygających niniejszą sprawę, iż pismo organu administracyjnego, pomimo niezachowania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § l kpa, uznać można w pewnych sytuacjach za decyzję administracyjną. Wskazać jednak należy, że uznanie takie wymaga w każdym przypadku uprzedniego ustalenia, czy pismo takie zawiera minimum elementów niezbędnych zakwalifikowania go jako decyzji. Do elementów takich, zgodnie z utrwaloną orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, należą natomiast oznaczenie wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Dopiero brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. Do elementów decyzji, których brak nie powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji należy m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Zauważyć należy, że pouczenia takiego brakuje w piśmie Burmistrza B. z dnia 30 grudnia 2002 r. Zgodnie jednak z art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędnym pouczeniem jest natomiast również brak pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania środka odwoławczego. Tym samym, nawet strona, która wniosła odwołanie po upływie ustawowego terminu, powinna mieć w przedstawionej sytuacji prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy po uprzednim złożeniu przez nią wniosku o przywrócenie tego terminu. W rozpoznawanej sprawie, w aktach organów administracji publicznej brakuje koperty, w której przesłane zostało do organu pismo z dnia 20 stycznia 2003 r. Jeśli jednak przyjąć, że nadane zostało w dniu sporządzenia, to uznać należy, że wniesione zostało w terminie do złożenia odwołania. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokonanie ponownej oceny charakteru prawnego pisma skarżącej z dnia 20 stycznia 2003 r. Dopiero po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń w tym zakresie, organ I instancji rozpozna sprawę zgodnie z jej żądaniem. Z uwagi na fakt, iż przedmiotu niniejszej sprawy nie stanowi pismo Burmistrza B. z dnia 30 grudnia 2002 r., ocenę zasadności zarzutów skargi, odnoszących się do jego kwalifikacji dokonanej przez organy rozpoznające sprawę, pozostawić należy organowi I instancji, który weźmie je pod uwagę w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji oraz stosownie do art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.