IV SA 2179/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ Dnia 28 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Slusarczyk Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi T. i S. M. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego- I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. i T. M. kwotę 10,00 złotych (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA 2179/02 Uzasadnienie Pozostaje poza sporem, że w związku z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w O. (polegającego na dobudowie tarasów, nadbudowie poddasza oraz zmianach modernizacyjnych) organy administracyjne podejmowały szereg rozstrzygnięć zaś w sprawie orzekał również Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wyrokiem z dnia 15 kwietnia 1998 r. sygn. akt "[...]", uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał Prezydenta Miasta O. do wydania w terminie miesiąca od daty doręczenia wyroku decyzji w przedmiocie wniosku skarżących T. i S. M. o doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami budynku położonego w O. przy ul. "[...]". W niniejszej sprawie, po zmianie właściwości organów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. decyzją Nr "[...]" z dnia 28 lutego 2002 roku, na podstawie art. 105 § l Kpa oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane : "po wszczęciu postępowania w dniu 31. 08. 1998 r. z wniosku S. M. zam. przy ul. "[...]" w O. z dnia 26. 06. 1997 w sprawie : doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w O. do stanu zgodnego z przepisami i po jego rozpatrzeniu" - orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia 28 lutego 2002 r. przytoczono, że w dniu 20 czerwca 1997 roku Urząd Miasta w O. Wydział Nadzoru Budowlanego przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie inwestora o zakończeniu robót budowlanych i uznał, że wykonane zostały zgodnie z przepisami. Fakt ten daje podstawę do umorzenia postępowania. Poza tym potwierdzona została prawidłowość rozbudowy budynku przy ul. "[...]", co wynika z ekspertyzy rzeczoznawcy J. Z. natomiast ekspertyza G.B. i J.S. nie mogła być podstawą orzeczenia, gdyż mowa w niej o zamurowaniu otworów okiennych, które istniały przed rozbudową. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr "[...]" z dnia 19 kwietnia 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 lutego 2002 r. o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy uznał, że sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" została już rozstrzygnięta przez organy administracji architektoniczne budowlanej. Uznano bowiem legalność robót wykonanych przez inwestora E. K. i wyrażono zgodę na użytkowanie obiektu poprzez nie wniesienie sprzeciwu od dokonanego w dniu 20 czerwca 1997 roku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Stąd też każda kolejna decyzja w tej sprawie dotknięta będzie wadą nieważności, jako rozstrzygająca o przedmiocie, co do którego właściwe organy ostatecznie się wypowiedziały. Jeśli chodzi o zarzuty zgłoszone w odwołaniu przez S. M., który powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 roku, to zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia 28 lutego 2002 r. zdaniem organu odwoławczego, stanowi wykonanie tego wyroku. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący T. i S. M. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Według twierdzeń skarżących organy administracyjne w tej sprawie sytuują się poza prawem względnie sami je stanowią albowiem nie zastosowały się do wskazań sądu administracyjnego. Poza tym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podane zostały nieprawdziwe fakty. Nie można bowiem powoływać się na zgłoszenie inwestora o zakończeniu robót z dnia 20 czerwca 1997 roku oraz na brak sprzeciwu organu, skoro organ odwoławczy w dniu 21 maja 1997 roku uchylił w całości decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona. Dowolne a w każdym bądź razie niczym nie udokumentowane jest stanowisko organu odwoławczego, przedstawione w zaskarżonej decyzji, jakoby rzekomo sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" została już rozstrzygnięta przez organy administracji architektoniczno budowlanej, które uznały legalność robót wykonanych przez inwestora E. K. oraz wyraziły zgodę na użytkowanie obiektu poprzez nie wniesienie sprzeciwu od dokonanego w dniu 20 czerwca 1997 roku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Ze stanowiska tego zdaje się wynikać, że po pierwsze organ odwoławczy przyjmuje, iż zapadły już rozstrzygnięcia uznające legalność wykonanych robót a po wtóre, że brak sprzeciwu (od dokonanego w dniu 20 czerwca 1997 roku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych) oznacza tym samym wyrażenie zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu. Stanowisko takie jest wadliwe i nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Pomijając pewną niekonsekwencję tego stanowiska podnieść należy, że jeśli sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" została już rozstrzygnięta przez organy administracji architektoniczno budowlanej, to rzeczą organu było wskazanie tych rozstrzygnięć z ich oznaczeniem, datą podjęcia, oraz stwierdzeniem kiedy te rozstrzygnięcia stały się ostateczne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ograniczono się jedynie do samego twierdzenia, że zapadły już rozstrzygnięcia uznające legalność wykonanych robót, bez ich powołania, przy czym z nadesłanych sądowi akt administracyjnych nie wynika aby podjęte zostały jakiekolwiek decyzje administracyjne legalizujące zakres wykonanych prac. Z kolei argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji co do tego, iż brak sprzeciwu (od dokonanego w dniu 20 czerwca 1997 roku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych) ma oznaczać wyrażenie zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu wynika, jak się wydaje, z nieporozumienia. Uszła uwadze organów obydwu instancji istotna okoliczność, pominięta milczeniem w zaskarżonej decyzji, co trafnie podniesiono w skardze, że decyzją Wojewody O. z dnia 21 maja 1997 roku - uchylono decyzję z dnia 29 grudnia 1994 roku o pozwoleniu na dobudowę tarasów, nadbudowie poddasza i zmianach modernizacyjnych i umorzono postępowanie w sprawie pozwolenia na wymienioną rozbudowę. Skoro tak, to trudno mówić o skutecznym zgłoszeniu zakończenia robót po dacie dnia 21 maja 1997 roku czyli w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Kwestia ta zatem wymagała wyjaśnienia. Rzeczą organu było nie tylko rozważenie skutków prawnych wynikających z decyzji Wojewody O. z dnia 21 maja 1997 roku lecz także ustalenie czy ma ona przymiot ostateczności. W razie pozytywnego ustalenia tej kwestii rozważenia wymagały dalsze okoliczności a mianowicie czy inwestor wykonywał roboty budowlane dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero następnie została wyeliminowana z obrotu (o czym będzie jeszcze mowa poniżej), czy też wykonywał je już po uchyleniu pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej. Pominięcie milczeniem, przez organy obydwu instancji, tak istotnych okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, już tylko z tego względu, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. c cyt. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organów będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w omówionym powyżej zakresie. Gdyby się okazało, że inwestor prowadził roboty budowlane w ramach samowoli budowlanej rzeczą organu będzie ocena skutków prawnych tego stanu rzeczy. Gdyby natomiast okazało się, że inwestor prowadził roboty budowlane oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, (która następnie została uchylona - wyeliminowana z obrotu) to w takiej sytuacji niewątpliwie nie można inwestora traktować jako osobę popełniającą samowolę budowlaną. Jednocześnie jest również oczywistym, że wykonane zostały roboty budowlane w odniesieniu do których brak jest pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w odniesieniu do tych wykonanych robót budowlanych konieczne jest zajęcie stanowiska przez właściwy organ, poprzez wydanie decyzji. W pewnym uproszczeniu sytuację tą można przyrównać do sytuacji gdy po wybudowaniu obiektu, na podstawie pozwolenia na budowę, następnie stwierdzono nieważność tego pozwolenia. Według utrwalonego już orzecznictwa w takiej sytuacji na właściwym organie spoczywa obowiązek albo legalizacji budowy albo orzeczenie nakazu rozbiórki. Niemal tożsama sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli oczywiście poczynione zostaną ustalenia, stanowiące podstawę tego toku rozumowania, przedstawionego powyżej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że rzeczą organu, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, będzie albo wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu albo decyzji o rozbiórce dokonanej rozbudowy. W związku z tym podzielić należy wywody skarżących wykazujących, że w sprawie niezbędne jest wydanie decyzji o doprowadzenie o doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami budynku położonego w O. przy ul. "[...]". Tak to zresztą ujęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r. sygn. akt "[...]", który wydany został po podjęciu decyzji przez Wojewodę O. z dnia 21 maja 1997 roku a także po dokonaniu zgłoszenia zakończenia robót w piśmie z dnia 20 czerwca 1997 roku. Niezależnie od tego rozważenia wymagają zarzuty podnoszone przez skarżących dotyczące zachowania przez inwestora warunków technicznych a w tym zacienienia oraz odległości. Należy mieć na uwadze, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów administracyjnych mogą mieć wpływ na powstanie roszczeń odszkodowawczych. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny (a w tym wszystkich wydanych w sprawie decyzji), należało na podstawie art. 145 § l lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt. II sentencji wyroku) uzasadnia przepis art. 200 tego Prawa.