IV SA 2484/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Eugeniusz Mzyk (sprawozdawca) Marzenna Glabas Irena Szczepkowska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi H. i Z. J. oraz L. i E. O. o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" r. w sprawie systemu obszarów chronionych w województwie "[...]", wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych terenach "[...]" I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonego rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody, II. oddala skargę w pozostałej części, III. znosi pomiędzy stronami koszty postępowania sądowego. IV SA 2484/02 Uzasadnienie W skardze z dnia 6 czerwca 2002 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. i Z. J. domagali się stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego - rozporządzenia nr "[...]" Wojewody O. z dnia 16 czerwca 1998 roku w sprawie systemu obszarów chronionych w województwie "[...]", wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych terenach "[...]". Niemal tożsamą skargę (z tej samej daty i treści) wnieśli E. i L. O. również domagając się stwierdzenie nieważności w/w rozporządzenia nr "[...]" Wojewody O. z dnia 16 czerwca 1998 roku. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że skarżący są właścicielami działek nr 553/11 oraz 553/4, położonych w miejscowości P. gmina S., na których zamierzali wybudować jednorodzinne domy mieszkalne. Zamierzenia inwestycyjne nie mogły być jednak zrealizowane, gdyż ich działki znajdują się na terenach wyłączonych z prawa zabudowy. Wójt Gminy S. decyzjami z dnia 6 listopada 2001 r. Nr "[...]" i "[...]", odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego wprowadzono zakaz zabudowy na ich działkach, w oparciu o rozporządzenie nr "[...]" Wojewody O. z dnia 16 czerwca 1998 roku. W tej sytuacji skarżący, jak podnieśli, zwrócili się do Wojewody o usunięcie naruszenia prawa. Wojewoda, według twierdzeń skarżących, w udzielonej odpowiedzi na wezwanie, nie odniósł się do istoty sprawy gdyż w ich ocenie rozporządzenie nr. "[...]" określa obszary chronionego krajobrazu w załączniku (w sposób graficzny) i to w sposób sprzeczny z zasadami ogłaszania aktów prawnych (przy braku ich publikacji). Niezależnie od tego, nawet w przypadku prawidłowego ogłoszenia załącznika należy, w ocenie skarżących, zakwestionować legalność wyznaczenia granic obszarów chronionych. Granice takie powinny być bowiem, podobnie jak przy ustanowieniu parków narodowych, określone w części opisowej aktu normatywnego a nie w części graficznej. Wreszcie, jak twierdzą skarżący, rozporządzenie dotknięte jest wadą nieważności z mocy prawa, jako naruszające prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy zaś rozporządzenie wojewody z pewnością nie jest aktem prawnym rangi ustawowej. Wprawdzie kryteria tworzenia obszarów chronionego krajobrazu, przed nowelizacją ustawy o ochronie przyrody, były mniej przejrzyste niż obecnie, jednakże zakładając nawet możliwość ich utworzenia, kryteria te uległy zmianie po nowelizacji. Wyłączona jest bowiem możliwość określania omawianych obszarów "wskaźnikowe" np. według odległości od cieków wodnych, jezior bądź innych zbiorników wodnych, bez wskazania, że są to tereny o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych w szczególności ze względu na zaspokajanie potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem. Wszystkie te względy, według twierdzeń skarżących, uzasadniają wniesienie skargi wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr "[...]" Wojewody O. z dnia 16 czerwca 1998 roku. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2003 r, wydanym w sprawie "[...]", na podstawie art. 219 kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U Nr 74 póz. 368 ze zm./ - zarządzono połączenie skargi E. i L. O. ze skargą H. i Z. J., do łącznego rozpoznania i wydania orzeczenia. Powyższe skargi, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skargi są częściowo uzasadnione. Podnieść przede wszystkim należy, że chybione są te zarzuty i wywody skarżących, które - jako najdalej idące -zmierzają do wykazania braku w ogóle podstaw prawnych do wydania zaskarżonego rozporządzenia. Bezspornym jest, że rozporządzenie nr "[...]" Wojewody O. z dnia 16 czerwca 1998 roku w sprawie systemu obszarów chronionych w województwie "[...]", wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych terenach - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem nr "[...]" - ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa. Bezspornym jest również, że podstawą prawną wydania rozporządzenia nr "[...]" (powołaną w tym akcie prawnym), były przepisy art. 20 ust. l pkt. l ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /tj. Dz. U z 1998 r Nr 32 póz. 176/ w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U Nr 133 póz. 885/, art. 38 - 40 ustawy z dnia 30 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 13 ust. l pkt. 4 i art. 26, 32 i 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz. U Nr 114 póz. 492 ze zm./. Według art. 20 ust. l powołanej ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o i terenowych organach rządowej administracji ogólnej : "Wojewoda wydaje i przepisy prawne powszechnie obowiązujące na terenie województwa lub jego l części (prawo miejscowe) na podstawie upoważnień udzielonych w : l/ ustawach szczególnych, 2/ art. 22 niniejszej ustawy". Z kolei przepis art. 21 tejże ustawy stanowił, że przepisy prawa miejscowego wydaje się w formie rozporządzenia. Oznacza to, że wojewoda (w dacie wydania rozporządzenia nr "[...]") był umocowany - na podstawie ustawy - do stanowienia prawa miejscowego pod warunkiem, że do ustanowienia określonych zakazów względnie nakazów upoważniają go ustawy szczególne. Tym upoważnieniem, wynikającym z ustaw szczególnych, były niewątpliwie unormowania art. 38 i 41 powoływanej już ustawy z dnia 30 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 13 ust. l pkt. 4 i art. 26, 32 i 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Przepisy te poddawały ochronie walory krajobrazowe środowiska i upoważniały rady narodowe stopnia wojewódzkiego (po reformie organów administracji państwowej - wojewodów) do wprowadzania zakazów lub nakazów koniecznych do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów. Skoro tak, to wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, wojewodowie byli upoważnieni - co do zasady - do ustanawiania obszarów chronionych oraz ustanawiania zakazów względnie nakazów na obszarach chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych terenach. Wydaje się oczywistym, że tak ustanawiane zakazy i nakazy w prawie miejscowym ingerują w treść wykonywania własności. Nie można jednak wywodzić, jak czynią to skarżący, że w ten sposób doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż z woli ustawodawcy tak ma być stanowione prawo miejscowe. Inaczej rzecz ujmując brak jest podstaw prawnych do kwestionowania zasady wydania rozporządzenia nr "[...]" a także wszystkich jego postanowień (za wyjątkiem § 3 o czym niżej), albowiem wydane zostało z mocy wyraźnego upoważnienia ustawowego. Niezależnie od powyższych uwag nie można odmówić słuszności zarzutom skarg w tej części w której skarżący kwestionują legalność (zgodność prawem) unormowania objętego § 3 powoływanego rozporządzenia nr "[...]" Wojewody O. Treść tego przepisu ma następujące brzmienie : |"§ 3. Zasięg przestrzenny obszarów chronionego krajobrazu i innych [obszarów chronionych przedstawiony jest na mapie w skali l : 100 000 [stanowiącej załącznik nr l do nin. rozporządzenia (niepublikowany - do wglądu u Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. i w Biurze (Planowania Przestrzennego w O)." Nawet pobieżna analiza konstrukcji tego unormowania wykazuje, że w treści § 3 rozporządzenia nr "[...]" brak jest określenia zasięgu przestrzennego obszarów chronionego krajobrazu, gdyż odsyła ono do załącznika do rozporządzenia. Oczywiście dopuszczalna byłaby taka regulacja (określenie zasięgu przestrzennego obszarów chronionych w załączniku do rozporządzenia), pod jednym wszakże i to podstawowym warunkiem, że załącznik ten zostałby opublikowany w dzienniku urzędowym województwa, jak to trafnie podnoszą skarżący. Tymczasem rozporządzenie nr "[...]" wręcz stanowi, że załącznik nie jest (nie będzie) opublikowany i jest "do wglądu u Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. i w Biurze Planowania Przestrzennego w O". W tej sytuacji nie wymaga bliższych rozważań jak i szerszej argumentacji wniosek (wynikający wprost z treści rozporządzenia nr "[...]"), że załącznik nie został opublikowany. To zaś oznacza, że nie zostały spełnione wymogi należytej publikacji prawa (aktu normatywnego). Warunkiem obowiązywania aktów prawnych, ustanawiających prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie publiczne prawnym, jest ich ogłoszenie w sposób zgodny z przepisami ustawowymi (por. wyrok NSA z dnia 3 września 1985 R SA/Lu 355/85 OSPiKA 1986 r. poz. 105), a także wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. I SA/Kr 168/96 LEX nr 29286). Stąd też § 3 rozporządzenia nr "[...]" jest oczywiście niezgodny prawem. Ta zaś konstatacja obliguje sąd do stwierdzenia nieważności powołanego § 3 rozporządzenia nr "[...]". W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wobec częściowego uwzględnienia skargi koszty postępowania sądowego podlegają wzajemnemu zniesieniu.