IV SA 2513/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Dnia 17 czerwca 2004 r. Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Hanna Raszkowska Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego: I) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Decyzją z dnia 17 sierpnia 2000r., działając na podstawie art. 145 § 5 i art. 151 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229, ze zm) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił decyzję z dnia 17 stycznia 1997r. Nr "[...]" wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w sprawie samowolnie wybudowanego budynku drewnianego na działce o nr ew. 152/26 w obrębie L. gm. D. i na zasadzie art. 37 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane z 1974r. nakazał rozbiórkę budynku znajdującego się na wskazanej działce. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 3 października 2000 r. Nr "[...]". W dniu 9 grudnia 2002r. J. i K. małżonkowie G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o odroczenie wykonania rozbiórki budynku letniskowego położonego na działce nr 152/26 w obrębie miejscowości L. gm. D. na okres 2 lat. Jako podstawę prawną wniosku wskazali art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. uzasadniając go trudną sytuację zdrowotną wnioskodawcy, który po przebytym zapaleniu płuc z powikłaniami w 2001 r. wymaga długotrwałej rekonwalescencji, dla której najdogodniejszym miejscem jest działka rekreacyjna. Podnieśli, iż rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem jedynym źródłem jej utrzymania jest renta inwalidzka wnioskodawcy. Poza tym nieruchomość, na której wzniesiono domek letniskowy położona jest na terenie, który aktualnie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę letniskową. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2003r., działając na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229, ze zm) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił odroczenia wykonania rozbiórki budynku wybudowanego na działce nr 152/26 w obr. L. gm. D. i nie zezwolił na czasowe jego wykorzystywanie. W uzasadnieniu, organ I instancji podał, że aktualnie na terenie działki nr 152/26 w obr. L. gm. D., na której wzniesiony został w ramach stwierdzonej samowoli budowlanej budynek, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej wsi L. na podstawie uchwały Rady Gminy D. z dnia 28 maja 1998r. Ustalenia tego planu tj. § 6 pkt 3 warunkują oddanie do użytku zabudowy uzbrojeniem terenu w sieć kanalizacyjną, grawitacyjną i tłoczną z odprowadzeniem ścieków kolektorem tłocznym do istniejącej oczyszczalni ścieków w D. Na terenie gdzie zlokalizowana jest nieruchomość zainteresowanych nie ma zaś dotychczas jakiejkolwiek sieci kanalizacji sanitarnej, wobec czego istnienie budynku na wskazanym terenie nadal narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zasad ochrony środowiska i sanitarnych. Podkreślono, że to względy społeczne przemawiają za przestrzeganiem prawa, a nie jego naruszaniem. W odwołaniu K. i J. małżonkowie G. wnieśli ponownie o odroczenie wykonania rozbiórki domku letniskowego na okres 2 lat. Wskazali, iż na takie działanie organu administracji publicznej pozwala art. 39 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001r. - UNOPS 4/01 ONSA 2002/2/58, natomiast decyzja organu I instancji w ogóle nie uwzględniła brzmienia powołanego wyżej przepisu. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego braku uzbrojenia terenu w sieć kanalizacyjną, grawitacyjną i tłoczną z odprowadzaniem ścieków do istniejącej oczyszczalni ścieków w D., to na ten temat wskazali także wypowiedział się NSA stwierdzając, że lokalne biooczyszczalnie ścieków zapewniają pełną szczelność tych urządzeń i eliminują ich negatywny wpływ na środowisko naturalne. Wyjaśnili, że na terenie ich nieruchomości znajduje się takie szczelne szambo i okoliczność ta winna być uwzględniona przez organ orzekający w tej sprawie. Rozpatrując odwołanie decyzją z 30 maja 2003r. Nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie zgody na czasowe użytkowanie obiektu i tym samym odroczenie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Wskazał, że pozostawienie obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego leży wyłącznie w ochronie faktycznego interesu strony. Organy administracji publicznej zmierzając do likwidacji samowoli budowlanej nie pozbawiają skarżących działki, zatem kwestionowana decyzja nie narusza interesu prawnego odwołujących się. W skardze z dnia l lipca 2003r., przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. G. wniósł o uwzględnienie jego trudnej sytuacji finansowej oraz złego stanu zdrowia w pozytywnym rozpatrzeniu skargi. Polemizując z twierdzeniem organu odwoławczego odnośnie braku przesłanek społecznych do uzasadnienia wniosku po raz kolejny wskazał na swój zły stan zdrowia wymagający wypoczynku, który z uwagi na sytuację majątkową rodziny, może być zrealizowany jedynie na posiadanej działce letniskowej, gdyż na inne formy wypoczynku - zalecany wyjazd do sanatorium - nie może sobie pozwolić. Nadto poinformował, że budynek letniskowy posadowiony jest obecnie na terenie rekreacyjnym, a nie jak poprzednio na gruntach rolnych, jak również spełnia wymogi obowiązującego planu, poza wysokością dachu. Dodatkowo wskazał, że położenie budynku letniskowego nie koliduje z przebiegiem dróg oraz nie zagraża środowisku naturalnemu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż nieudokumentowany fakt dokonania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia od rozbiórki samowoli budowlanej i brak jest uzasadnienia do odroczenia wykonania decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Skarga jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zasadne. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 11 kwietnia 2003 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, póz. 229, ze zm), zgodnie z którym odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki możliwe jest tylko wówczas, gdy względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki, przy czym jednym z koniecznych elementów odroczenia - w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskującego - jest określenie sposobu wykorzystania danego obiektu przez czas, na jaki odroczono wykonanie rozbiórki. Instytucja odroczenia orzeczonej przymusowo rozbiórki obiektu budowlanego w drodze decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści tego przepisu zwroty: względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Na gruncie podejmowanych decyzji w oparciu o uznanie administracyjne organy są zobowiązane zatem do szczególnej staranności w przeprowadzeniu pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a następnie należytego i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona nie mogła skutecznie zarzucić organom dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż wobec K. i J. G. orzeczono decyzją ostateczną z dnia 3 października 2000r. nakaz rozbiórki budynku letniskowego położonego na działce nr 152/26 w obr. miejscowości L. gm. D. Wobec powyższego mogli oni skutecznie wystąpić z wnioskiem o odroczenie wykonania nakazanej rozbiórki obiektu w trybie art. 39 Prawa Budowlanego z 1974r. W swoim wniosku przedstawili argumenty, które w ich ocenie zasługiwały na miano względów społecznych i gospodarczych, o których mowa w powołanym przepisie. Obowiązkiem zatem organów orzekających w tej sprawie było dokonanie ustalenia, czy podnoszone okoliczności mogą być uznane za takie względy społeczne lub gospodarcze, a następnie rozważenie czy całokształt okoliczności sprawy może uzasadniać pozytywne rozstrzygnięcie dla strony skarżącej. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane w oparciu o pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, zaś uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć narusza zasady postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji stanowiące integralną część tego aktu administracyjnego winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Trudno zaś uznać aby stwierdzenie o braku jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie zgody na odroczenie nakazu rozbiórki obiektu stanowiło wypełnienie hipotezy wskazanego wyżej przepisu. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21) wynika, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać wszelkie wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Stąd w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy winien ustosunkować się do podniesionych zarzutów odwołania, czego nie spełnia zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy pomija milczeniem także fakt, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 39 cytowanej ustawy, bowiem w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołał przesłanki, które nie stanowią dyspozycji wskazanego wyżej przepisu. Fakt, iż obiekt budowlany nadal narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony środowiska i zasad sanitarnych nie stanowi bowiem hipotezy przepisu art. 39 lecz art. 37 § l pkt l i 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem podstawą do oceny czy można uznać za uzasadniające wniosek o odroczenie wykonania rozbiórki budynku letniskowego winna być nie zgodność budowli z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż to przesądziła już decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lecz istnienie względów społecznych lub gospodarczych. W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l pkt l lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tejże ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 wyżej powołanej ustawy.