IV SA 2694/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Janina Kosowska (spr.) Zbigniew Ślusarczyk Beata Jezielska Urszula Wojciechowska Przewodniczący Sędzia NS A Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. C. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" r.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229), nakazał M. i F. G., właścicielom parterowego budynku wzniesionego na części działki gruntowej nr "[...]" i działce gruntowej nr "[...]" przy ul. "[...]" w E., wykonanie do dnia 15 lipca 2003 r. określonych w niej czynności w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że M. i F. G. na podstawie umowy z dnia "[...]" 1996 r. nabyli od Gminy Miasta E. w użytkowanie wieczyste działkę gruntową nr "[...]" o powierzchni 48 m2 oraz na własność znajdujący się na tej działce budynek gospodarczy wybudowany przez nabywców ze środków własnych. Parterowy budynek gospodarczy został dobudowany i funkcjonalnie powiązany z częścią usługową zlokalizowaną w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego, znajdującego się na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w E. Jak ustalił organ I instancji, będący przedmiotem postępowania, parterowy budynek gospodarczy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1988 r. Datę zakończenia budowy wskazanego obiektu ustalono na podstawie informacji zawartych w aktach notarialnych z dnia "[...]"1987 r. i z dnia "[...]" 1996 r. oraz szkicu polowego nr "[...]" z dnia "[...]" 1988 r., wykonanego przez "[...]" w G. W oparciu o powyższe ustalenia, organ stwierdził, że w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie występują w niej bowiem przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W świetle ustalonych okoliczności, organ I instancji nałożył na M. i F. G. obowiązek wykonania określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia użytkowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazał jednocześnie, że po ich spełnieniu i potwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, inwestor powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, wydane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. złożył W. C. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr "[...]" nie istniała w 1998 r. Na planach zagospodarowania przestrzennego figurowała bowiem wówczas jako droga przejazdowa, co potwierdzają pisma Urzędu Miasta w E., otrzymywane przez odwołującego w odpowiedzi na jego pisma, w których deklarował chęć kupna wskazanej działki. W tym stanie sprawy W. C. uznał, że na odpowiedź organu odwoławczego zasługuje pytanie, dlaczego wskazana droga przejazdowa została nielegalnie zabudowana, a następnie sprzedana. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]" 2003 r.. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i ustalił, że wykonanie tych obowiązków powinno nastąpić do dnia 31 sierpnia 2003 r., natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu potwierdził prawidłowość ustalenia przez organ I instancji daty wybudowania spornego obiektu budowanego. Wskazał, że dla możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należało ustalić, czy przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany oraz czy teren, na którym się on znajduje jest przeznaczony, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, pod zabudowę. Organ wykazał, że parterowy budynek jest obiektem budowlanym, co wynika z art. 2 ust. l ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podniósł też, że teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, zgodnie z obowiązującymi w dacie popełnienia samowoli budowlanej ustaleniami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta E., zatwierdzonymi uchwałami Nr "[...]" Miejskiej Rady Narodowej w E. z dnia "[...]" r. oraz Nr "[...]" Miejskiej Rady Narodowej w E. z dnia "[...]" r., przeznaczony jest pod zabudowę. Wyjaśnił jednocześnie, że odmienną kwestią jest to, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki techniczno-budowlane, w tym przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Dopiero zatem od ustaleń zawartych w orzeczeniu technicznym, którego obowiązek opracowania nałożył na M. i F. G. organ I instancji, zależeć będzie kierunek dalszego postępowania odnośnie parterowego budynku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał natomiast, że nie jest władny do rozstrzygnięcia o legalności nabycia działki nr "[...]". Pozostałe zaś argumenty odwołania uznał za nie mogące skutecznie wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wyjaśnił również, że zmiana terminu wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją podyktowana była koniecznością przedłużenia zbyt krótkiego terminu ustalonego przez organ I instancji. W skardze z dnia 16 lipca 2003 r., uzupełnionej pismem z dnia 28 czerwca 2004 r., W. C. podniósł, iż działka nr "[...]", na której dokonano samowoli budowlanej, stanowi element komunikacji, umożliwiający swobodny dojazd do istniejących nieruchomości. Wskazał, że działka ta nigdy nie była przeznaczona ani na sprzedaż ani pod zabudowę. Wyjaśnił, że od dnia 20 marca 1995 r. ubiegał się bezskutecznie o jej kupno, a powodem odmowy sprzedaży było twierdzenie, że działka ta stanowi drogę przejazdową. Wskazał też, że z załączonego do skargi pisma Urzędu Miejskiego z dnia 15 maja 1998 r. wynika, że działka ta, a zatem i sporny obiekt budowlany, w tym czasie w ogóle nie istniały. W uzupełnieniu skargi, W. C. powołał się na pismo Urzędu Miejskiego z dnia 12 listopada 2002 r. adresowane do Zarządu Budynków Komunalnych, w którym przyznano, że jego zarzuty zasługują na uwzględnienie i w związku z tym działka nr "[...]" powinna zostać uwolniona z istniejącego ogrodzenia, a zaplecze istniejącej zabudowy uporządkowane. Skarżący wskazał, że do chwili obecnej problem odblokowania drogi przejazdowej nie został rozwiązany, a zgodnie z pismem Urzędu Miejskiego z dnia 18 czerwca 2004 r. jego rozwiązanie będzie możliwe dopiero po pozyskaniu dodatkowego terenu na zapleczu budynku od innych właścicieli. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie w związku ze śmiercią uczestnika postępowania – F. G., a po ustaleniu jego następców prawnych, postanowieniem z dnia 8 września 2004 r. podjął zawieszone postępowanie. W związku z podjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu zażalenia W. C. na postanowienie Sądu z dnia 29 lipca 2004 r., postanowieniem z dnia l lutego 2005 r., sygn. akt "[...]", umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie. Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 77 § l i 107 § 3 kpa. które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Sąd stwierdził bowiem, że organy te nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozpatrzenia. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie jest znana dokładna data wybudowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach nr "[...]" i nr "[...]", funkcjonalnie powiązanego z częścią usługową budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr "[...]". W oparciu o ustalenia organów nadzoru budowlanego dokonane w toku postępowania administracyjnego przyjąć jednak należy, że sporny obiekt budowlany wybudowany został przed dniem l stycznia 1995 r., co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r.. Nr 106, póz. 1126 ze zm.), zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1990 r.. Nr 34, póz. 198 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., legalizacja obiektu, wybudowanego niezgodnie z przepisami, możliwa jest wyłącznie w przypadku gdy nie zachodzą przesłanki, określone w art. 37 tej ustawy. Ze wskazanego przepisu wynika natomiast, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust. 2 tej ustawy? przewiduje ponadto możliwość wydania decyzji rozbiórkowej obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l. Mając na uwadze brzmienie przytoczonego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie okolicznością o fundamentalnym znaczeniu jest ustalenie w pierwszej kolejności przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt. Ustalenia w tym zakresie mają bowiem decydujące znaczenie dla określenia właściwej podstawy' prawnej rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. symbolem A2-32MW (Teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności - do adaptacji. Do zachowania istniejąc} układ urbanistyczny w ramach zabudowy niskiej oraz zieleń), a po zmianie planu uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z 1988 r. na terenie oznaczonym symbolem B2-2Ms [Zespół zabudowy mieszkaniowej (...). Adaptacja istniejących usług /handlu, rzemiosła, oświaty/. (...)]. Wbrew powyższym ustaleniom organów nadzoru budowlanego, skarżący twierdzi, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogę dojazdową, a dla potwierdzenia tego faktu przedkłada pisma Urzędu Miejskiego w E., zgodnie z którymi sporny teren stanowi element komunikacji, który powinien umożliwić swobodny dojazd do istniejących nieruchomości. Zauważyć należy, że pomimo podniesienia przytoczonych zarzutów już na etapie postępowania odwoławczego, Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych zarzutów. Stosownie natomiast do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, które pomija istotne dla sprawy okoliczności faktyczne bez podania przyczyny takiego stanu rzeczy uniemożliwia natomiast Sądowi kontrolę poprawności stanowiska organu w tym zakresie, tym bardziej, że na podstawie załączonego do akt administracyjnych niekompletnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta E. (kserokopii) oraz nieczytelnych załączników graficznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowy obiekt gospodarczy, wykorzystywany do celów usługowych, znajduje się na terenie, przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Dodatkowo wskazać należy, iż zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i z decyzji organu ł instancji nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego przeanalizowały niniejszą sprawę pod kątem istnienia przesłanek z art. 37 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z decyzji tych nie wynika bowiem, aby organy te oceniły, czy legalizacja spornego obiektu nie spowoduje np. niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Tym samym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie uzupełniające mające na celu wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących przeznaczenia spornego terenu. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym, to organy administracji publicznej, zgodnie z art. 7 i 77 § l kpa, zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich też spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Ustaleń w określonym wyżej zakresie, organ powinien dokonać w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, z uwzględnieniem jednak także późniejszych zmian tego planu. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi, że wskazany obiekt gospodarczy znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, w dalszej kolejności powinien wykluczyć przesłanki, określone w art. 37 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pamiętając jednak, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w tym przepisie powinien być stosowany tylko w razie konieczności, to znaczy wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na podstawie art. 40 tej ustawy. Poczynione przez organ nadzoru budowlanego ustalenia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z art. 200 powołanej ustawy. Sąd orzekł ponadto o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego.