IV SA 2909/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2004 r., sprawy ze skargi H. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu : I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 10 złotych (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2 IV SA 2909/02 UZASADNIENIE Decyzją nr "[...]" dnia 19 marca 2002r. Burmistrz Miasta N. odmówił H. i M. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku siłowni, drewutni i zbiornika na ścieki na działce 39/58 w miejscowości N. gm. N. W uzasadnieniu podano, iż w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej wsi wyraźnie oznaczone zostały obszary określające istniejące lub projektowane zainwestowanie i zagospodarowanie poszczególnych terenów i zostały one oznaczone w ustaleniach szczegółowych odpowiednimi symbolami. Działka, której dotyczy wniosek inwestorów jest oznaczona w planie symbolem 28 ZN - projektowana zieleń niska urządzona. Jest to więc teren przeznaczony głównie pod zieleń, a nie pod zabudowę - w tym zabudowę obiektami sportowymi. Plan dopuszcza jedynie zagospodarowanie tego terenu urządzeniami sportowymi. Ponadto zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu nie jest dopuszczalna budowa nowych obiektów do czasu zrealizowania systemów kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków poza zlewnię jeziora O. Podniesiono, iż według Słownika Języka Polskiego urządzenie jest rodzajem mechanizmu lub zespołu elementów, przyrządów służących do wykonywania określonych czynności, zaś budynek jest budowlą nadziemną, jedno lub wielokondygnacyjną, ograniczony ścianami i dachem, mający pomieszczenia mieszkalne lub o innym przeznaczeniu. W związku z tym budynku siłowni nie można zakwalifikować do terenowych urządzeń sportowych. Wskazano, iż zapis w ustaleniach szczegółowych dotyczący wymogu nadzoru archeologicznego nad prowadzonymi pracami ziemnymi z uwagi na występowanie na nim śladów archeologicznych odnosi się jedynie do inwestycji zgodnych z funkcją terenu lub inwestycji liniowych. W związku z tym w ocenie organu zamierzona inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania terenu. Od decyzji tej odwołali się H. i M. W., kwestionując stanowisko organu odnośnie sprzeczności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr "[...]" z dnia 26 kwietnia 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołano się na § 39 i § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi sytuowane na terenach zieleni placyki zabaw dla dzieci, boiska sportowe i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób starszych i niepełnosprawnych zalicza się do urządzeń rekreacyjnych. Odnosząc się do kwestii warunku uzgadniania planów realizacyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wskazano, iż zapis ten wprowadzono z uwagi na fakt, iż w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 12 października 1974r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, które nakazywały sporządzanie planów realizacyjnych nie tylko w przypadku budynków i budowli, ale także m.in. niektórych rodzajów zmiany wykorzystywania terenu bez dokonywania inwestycji budowlanej. Podniesiono, iż z ustaleń planu nie wynika możliwość zabudowy działek o powierzchni co najmniej lOOOm2, spełniających dodatkowe warunki, a powierzchnia ta wskazywana jest jedynie w ustaleniach planu co do zasad podziału działek. Podniesiono także, iż Kolegium nie może orzekać o zgodności ustaleń planu miejscowego z przepisami prawa, a w związku z tym zarzuty odwołujących się w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę wnieśli H. i M. W., wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, iż w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do ich działki brak jest zakazu budowy zabudowy kubaturowej, a zakaz taki został wyraźnie sformułowany w odniesieniu do innych terenów. Podali, iż ich działka spełnia warunki zamieszczone w części ogólnej planu, umożliwiające jej zabudowę. Wskazali, iż w obrębie wsi N. jest dopuszczalna zabudowa, a ponadto mówi się o terenach rekreacji ogólnodostępnej. Powołali się ponadto na wyrok NSA z 13 listopada 1995r., w którym stwierdzono iż zapis w ustaleniach szczegółowych o dopuszczalności lokalizacji na terenach zieleni terenowych urządzeń terenowych jest sprzeczny z częścią ogólną planu. Podnieśli fakt iż zawarty zapis o wymogu nadzoru archeologicznego także świadczy o możliwości zabudowy. Skarżący podali ponadto, iż zapis o braku możliwości zabudowy do czasu zrealizowania system kanalizacji stanowi naruszenie prawa własności nieruchomości poprzez uniemożliwienie jej zabudowy. Przy czym podnieśli, iż w ich przypadku systemem tym będzie ekologiczne szambo. Powołali się ponadto na fakt, iż w tej sprawie zapadł już jeden wyrok NSA, a organy w dalszym ciągu nie wykazały podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż część graficzna planu, obejmującej przedmiotową działkę nie zawiera żadnych oznaczeń graficznych związanych z lokalizacją obiektów, a oznaczenia takie występują na działkach sąsiednich. W związku z tym w ocenie organu teren, na którym położona jest działka skarżących nie jest przeznaczony pod zabudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie w niniejszej sprawie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym Sąd uwzględnia stan prawny istniejący na dzień wydawania zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, iż była ona już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wyrokiem z dnia 29 listopada 2001r. (sygn. akt IV SA 2161/99) Sąd uchylił poprzednie decyzje organów odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji, wskazując iż organy nie wyjaśniły podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Przy czym w uzasadnieniu orzeczenia Sąd dokonał wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, iż "nie zawierają one wykluczenia zabudowy kubaturowej". Wskazał przy tym. iż wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodnie z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisem gminnym i winien być przestrzegany, jednakże jego ustalenia -szczególnie ograniczające prawa - nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z art. 99 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przez dniem l stycznia 2004r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Podobny zapis zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 póz. 368 zez m.), która obowiązywała w chwili wydawania zaskarżonych decyzji. W myśl zaś poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pojęciu "oceny prawnej" mieści się przed wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego (wyrok NSA z 23 lipca 1999r. sygn. akt I SA 1880/98, niepublik.). Przy czym związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu oznacza, iż ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd (ale także organ), będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok NSA z 28 października 19999r. sygn. akt IV SA 1840/97, niepublik.). W niniejszej sprawie wykładnia zapisów planu dokonana w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca. Wprawdzie zaskarżone decyzje wydane zostały między innymi w oparciu o przepis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. póz. 15 póz. 139 ze zm.), którego treść uległa zmianie, lecz nie miało to wpływu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostały bez zmian. Przy czym wskazać należy, iż nowelizacja treści powołanego art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegała na tym, iż o ile w poprzednim stanie prawnym nie można było odmówić ustalenia warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z planem, to po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2001 r. Nr 14 póz. 124), tj. z dniem 15 marca 2001 r. nie można odmówić ustalenia warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem kwestia ustalenia warunków uzależniona jest od zgodności zamierzonej inwestycji z planem. Skoro jednak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, iż plan ten nie zawiera zakazu zabudowy kubaturowej, to dla uzasadnienia swojego stanowiska organy musiałyby wykazać, iż zakaz taki wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania przedmiotowego terenu, co w ocenie Sądu nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podnieść przy tym należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie można dokonywać rozszerzającej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowi to ograniczenie prawa własności, chronionego Konstytucją RP, a wszelkie zakazy dotyczące realizacji inwestycji danego rodzaju muszą wynikać wprost z zapisów tegoż planu (np. wyrok NSA z 11 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 295/96, wyrok NSA z 16 listopada 2001r. sygn. akt IV SA 1926/99, wyrok z dnia 22 listopada 2000r. sygn. akt IV SA 2071/98). Zatem oceny zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać w tym kontekście. O ile zatem zamierzona inwestycja nie zmienia funkcji terenu zapisanego w planie, a brak jest wyraźnego zakazu co do realizacji danego rodzaju inwestycji, to nie można uznać iż jest ona z tym planem niezgodna. W miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi N. zapis planu w odniesieniu do terenu obejmującego działkę inwestorów brzmi następująco: "Projektowana zieleń niska urządzona. Dopuszcza się lokalizację terenowych urządzeń sportowych, placów zabaw itp. Obszar potencjalnego występowania śladów archeologicznych. Wymagany nadzór archeologiczny nad prowadzonymi pracami ziemnymi. Ustala się wymóg uzgadniania planów realizacyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zielenią urządzoną w rozumieniu art. 2a pkt 14a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody są tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zdrowotne, dydaktyczno-wy chowacze i estetyczne. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku kubaturowego z przeznaczeniem na siłownię (drewutnia i sanitariat, o których mowa we wniosku, służą jedynie do jego obsługi i nie mogą być oceniane jako oddzielne zamierzenie inwestycyjne). Wprawdzie ten rodzaj kultury fizycznej nie jest przez wszystkich preferowany, nie może jednak ulegać wątpliwości iż inwestycja o takim charakterze mieści się w pojęciu szeroko rozumianej rekreacji i czynnego wypoczynku. Ponadto rekreacja jest także podstawową funkcją dla całego obszaru wsi N., co wynika z pkt 2 ustaleń ogólnych planu. Zatem w tym zakresie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów o niezgodności zamierzonej inwestycji z planem. Ponadto zapis o możliwości lokalizacji terenowych urządzeń sportowych, placów zabaw itp. ma charakter katalogu otwartego. Nie można zatem wykluczyć, iż oznacza to możliwość lokalizacji także obiektów zbliżonych swym charakterem do terenowych urządzeń sportowych, a zatem służących do uprawiania wszelkiego rodzaju dyscyplin sportowych. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż plan nie dopuszcza budowy nowych obiektów do czasu zrealizowania systemów kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków poza zlewnię jeziora O. Zapis ten odnosi się bowiem do wzrostu miejsc rekreacyjnych, które - jak wynika z zapisów planu -rozumiane są jako zabudowa budynkami letniskowymi, mieszkalno-pensjonatowymi oraz hotelowo pensjonatowymi. Przedmiotowa inwestycja do takich zaś nie należy. Wskazać także należy, iż zapis planu dla przedmiotowego terenu nakłada obowiązek uzgodnienia planów realizacyjnych z konserwatorem zabytków. Z akt sprawy nie wynika, aby takie uzgodnienia miały miejsce. Należałoby zaś w pierwszej kolejności ustalić, czy zamierzona inwestycja jest w ogóle możliwa z uwagi na fakt objęcia terenu nadzorem archeologicznym, gdyż negatywne stanowisko konserwatora zabytków w tym zakresie byłoby dla organu wiążące. Wobec powyższego uznać należy, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona po myśli art. 7 i 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd nie podejmował rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ze względu na jej treść.