IV SA 2965/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Eugeniusz Mzyk Katarzyna Matczak (sprawozdawca) Renata Hermanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r., sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]", w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie będzie podlegała wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 3 czerwca 2002r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję Nr "[...]" z dnia 15 listopada 2001 r. wy daną przez Burmistrza Miasta I. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie do zakładu pakowania okuć meblowych części socjalnej i postawieniu murku oporowego, przewidzianych do realizacji w I. przy ul. "[...]", działka nr 133. Powołana wyżej decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wcześniejsza decyzja tego organu odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2000r. Nr "[...]" uchylała decyzję Burmistrza Miasta I. z dnia 11 maja 2000r. Nr "[...]" i przekazywała sprawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do ponownego rozpatrzenia. Wskazano wówczas na naruszenie art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również na brak ustaleń w zakresie uciążliwości już istniejącego zakładu w odniesieniu do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Poza tym pominięto okoliczność, iż projektowana rozbudowa istniejącego budynku zmierza bezpośrednio do zwiększenia istniejących uciążliwości wynikających z prowadzonej na działce działalności gospodarczej. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 3 czerwca 20012r. uznało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa. Wyjaśniono, iż w toku rozpatrywania sprawy przed organem pierwszej instancji inwestor W. N. w dniu 7 września 2001r. ograniczył swój pierwotny wniosek ( z dnia 29 lutego 2000r.) jedynie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie części socjalnej do zakładu pakowania okuć meblowych oraz postawienia murku oporowego, natomiast zrezygnował z ustalania takich warunków dla rozbudowy części biurowej zakładu oraz postawienia wiaty. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozpatrzeniu postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2002r. Nr "[...]" odmawiającym uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu orzeczenia o zgodności z prawem decyzji Wojewody w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce inwestora stwierdził, że decyzji organu pierwszej instancji nie sposób zarzucić naruszenia, o którym mowa w art. 156 § l pkt 3 Kpa. Wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia 7 sierpnia 2000r. była decyzją kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, wobec czego organ pierwszej instancji miał obowiązek po raz kolejny merytorycznie rozpatrzyć wniosek inwestora W. N. Organ wskazał również, że planowana inwestycja polegająca na dobudowie do istniejącego już budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza - zakład pakowania okuć meblowych - części socjalnej i postawienie murku oporowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. § 52 tego planu uchwalonego uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 grudnia 1999r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wprawdzie w jednostce oznaczonej symbolem T-13, na której terenie zlokalizowana jest działka nr 133, podstawową funkcją jest zabudowa jednorodzinna, jednakże ust. 6 tego paragrafu dopuszcza na tym terenie prowadzenie działalności gospodarczej w formach całkowicie nieuciążliwych. Dobudowany budynek socjalny do istniejącego już zakładu pakowania okuć meblowych będzie wykorzystywany na taką właśnie nieuciążliwą działalność. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 43 w związku z art. 41 ust. l i art. 42 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, póz. 139, ze zm). Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez E. J., który wyjaśnił, że sprawa ta ma bezpośredni związek z inną wniesioną przez niego skargą do NSA zarejestrowana pod sygn. akt "[...]". Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 i 7 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez wskazanie w decyzji jedynie podstawy prawnej bez jej wyjaśnienia oraz podania z jakiego powodu konkretny przepis został zastosowany. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, iż organ pierwszej instancji po pierwotnym uchyleniu decyzji przez Kolegium ze wskazaniem konkretnych uchybień wymagających uzupełnienia i wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego wydał kolejną decyzję bez dokonywania jakichkolwiek ustaleń, lakonicznie uzasadniając decyzję ustalającą na wniosek W. N. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr 133. Zarzucił, iż pierwotnie Kolegium wskazywało na znaczną uciążliwość istniejącą na przedmiotowej działce, którą kolejna inwestycja może powiększyć, natomiast aktualnie nie dopatruje się już takiej uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, iż prowadzone przez nie postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 Kpa miało na celu właśnie pełne zrealizowanie zasad postępowania administracyjnego, dotyczących należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak również działało w oparciu o przepisy prawa zapewniając dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący swoje obawy uzasadnia możliwością wykorzystywania pomieszczeń socjalnych niezgodnie z ich przeznaczeniem, jednakże na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zastrzeżenia te nie mogą być przedmiotem oceny organów obu instancji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zważyć należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą do wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 39 ust. l w związku z art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, póz. 139, ze zm), w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania przez organy obu instancji. Zgodnie z treścią tych przepisów zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w sprawie tej orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l, na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powołanego art. 40 ust. l tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 powołanej ustawy/. Ta funkcja decyzji, tj. zgodność z miejscowym przepisem planistycznym, ma istotne znaczenie, skoro z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w kolizji z ustaleniami planu /art. 43 ustawy/, z drugiej zaś - sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu powoduje jej nieważność /art. 46"a" ustawy/. Należy zatem bezwzględnie rozważyć, czy planowana przez inwestora rozbudowa istniejącego budynku na działce nr 133 w I. przy ul. "[...]" nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 grudnia 1999r. Jak wynika z wypisu z tekstu planu załączonego wraz z wyrysem części graficznej powyższa działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem T-13, dla której ustalono funkcję podstawową- zabudowa jednorodzinna na działkach 400 do 1200 m2, przy czym z ust. 3 § 52 planu wynika, że na terenie tym na obszarze całego miasta obowiązuje zakaz realizacji budynków gospodarczych poza budynkiem głównym. Zakaz ten nie dotyczy osiedli w których zabudowa taka była dopuszczona w ustaleniach wcześniejszych lub zostanie ustalona w planach miejscowych w skalach szczegółowych (ust.4 ), natomiast z ust. 6 wynika, że na terenie tym ogranicza się prowadzenie działalności gospodarczej do form całkowicie nieuciążliwych. Nie może zatem stanowić podstawy do ustalenia zgodności wnioskowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zapis ust. 6 § 52 - jak wskazał to w decyzji organ odwoławczy - skoro zapis ten dotyczy jedynie prowadzenia działalności gospodarczej określonego charakteru, nie przesądza natomiast o możliwości lokalizowania obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w formie całkowicie nieuciążliwej. Generalnie z zapisu w planie wynika możliwość lokalizowania na tym terenie budynków jednorodzinnych wraz z budynkiem gospodarczym realizowanym przy budynku głównym. Realizacja budynku gospodarczego poza budynkiem głównym dopuszczona została natomiast w ściśle określonym przypadku, o czym mowa w ust. 4. Należało zatem w tej sprawie w pierwszej kolejności ocenić czy w odniesieniu do planowanej rozbudowy ma zastosowanie ten właśnie wyjątek. Poza tym skoro zabudowa jednorodzinna została wskazana w planie jako podstawowa funkcja, to nie sposób bez uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przesądzić o zgodności z tą funkcją rozbudowy zakładu pakowania okuć meblowych. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż budynek dla którego wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określając go jako "dobudowa części socjalnej" pełni rolę służebną w stosunku do budynku rozbudowywanego. Jeżeli zatem w momencie orzekania przez Kolegium wiadomym było, iż decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania tego budynku, w którym zlokalizowany jest zakład - została zaskarżona do NSA organ winien powziąć wątpliwość, co do rzeczywistej funkcji planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że przed uzyskaniem decyzji zmieniającej sposób użytkowania rozbudowywanego budynku pełnił on funkcję budynku gospodarczo - garażowego, zatem należało rozważyć czy zgodna z planem miejscowym będzie inwestycja polegająca na dobudowie do budynku gospodarczo -garażowego części socjalnej oraz czy dobudowana część będzie stanowiła budynek gospodarczy czy socjalny. Ustalenia w tym zakresie będą miały decydujące znaczenie w świetle ograniczeń związanych z realizacją budynków gospodarczych poza budynkiem głównym zwłaszcza, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie ustalił czy zachodzi możliwość realizacji takiej inwestycji w oparciu o ust. 4 § 52 powołanego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. Uchybienie to stanowi naruszenia art. 7 i 77 Kpa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Stąd też rozpoznając sprawę ponownie rzeczą Kolegium będzie uzupełnienie postępowania dowodowego, a w tym jednoznacznie ustalenia funkcji dobudowanej części, dla realizacji której inwestor W. N. wystąpił m.in. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że projektowana rozbudowa budynku podziela los obiektu głównego, a jak wynika z oświadczenia na rozprawie skarżącego, NSA wyrokiem z dnia 22 października 2002r. sygn. akt "[...]" uchylił decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję wydaną w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, który inwestor pragnie rozbudować. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt. III sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.