IV SA 3027/03

Dnia 3 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r., sprawy ze skargi Gminy i Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala. IV SA 3027/03 Uzasadnienie Decyzją Nr "[...]" z dnia 14 marca 2003r. Burmistrz Miasta i Gminy P. po rozpoznaniu wniosku H. i R. małż. S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki Nr 19/254 położonej w obrębie wsi S. gmina P., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego Uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z dnia 24 maja 1994r., gdyż działka nr 19/254 położona jest poza granicami skupionej zabudowy wsi S. w granicach chronionego krajobrazu. Na powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę wnieśli H. i R. małż. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 24 kwietnia 2003r. Nr "[...]" uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji Kolegium wywodziło, że z akt administracyjnych nie wynika w sposób jednoznaczny, na jakie cele przeznaczone są obszary, na których leży działka należąca do wnioskodawców i czy działka znajduje się w granicach chronionego krajobrazu. W dniu 7 sierpnia 2003r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając to stanowisko organ II instancji zwrócił uwagę, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Inna jest - zdaniem organu II instancji - bowiem rola procesowa organu i strony. Nie można w tej samej sprawie występować jako organ I instancji, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji organ gminy wydał rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie ma legitymacji do wniesienia skargi do tegoż sądu. Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2003r. pełnomocnik Gminy podał, iż skarżącym w sprawie jest gmina P., a nie Burmistrz Miasta i Gminy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Stosownie do postanowień art. 50 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ), Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym gmina nie jest stroną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje organ tej gminy i w związku z tym nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym. I tak w uzasadnieniu uchwały z 19 maja 2003 r. ( sygn. akt OPS 1/03, ONSA Nr 4 z 2003 r. póz. 124 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on ( ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki ) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej". Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 27 lipca 1993r. ( sygn. akt III AZP 8/93 OSNCAP 1994 zeszyt nr l póz. 3) Sąd Najwyższy stwierdził, iż "nie budzi wątpliwości w doktrynie i w orzecznictwie sądu administracyjnego pogląd, według którego organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może w tej samej sprawie być stroną postępowania. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w odniesieniu do organów administracji rządowej, a także w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego oraz samorządu zawodowego. Organy administracji publicznej w wypadkach określonych przepisami prawa mogą być stronami postępowania administracyjnego, które dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, co odnosi się również do organów samorządu, jednakże ma to miejsce tylko w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej, właściwym w innej sprawie. W tej sprawie, w której z mocy przepisów prawa organ administracji publicznej jest powołany do wydania decyzji w zakresie swej właściwości, nie będzie on stroną postępowania i nie mogą mu przysługiwać żadne jej uprawnienia, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego". Podobnie w uzasadnieniu uchwały z 9 października 2000r. (sygn. akt OPK 14/00, ONSA z 2001 r., Nr l, póz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny -w odniesieniu do powierzenia w ustawie z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120 póz. 1299 ze zm.), wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) - wskazał, że mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Z orzeczeń tych wynika niezbicie, iż nawet gdy sprawa dotyczy bezpośrednio praw podmiotowych przysługujących gminie, to w przypadku, kiedy organ gminy był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, wyłączona jest możliwość dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Przywołana argumentacja nie straciła na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Z tych względów przyjąć należy, że Gmina P. nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w sprawie, w której organ tej Gminy wydał w pierwszej instancji decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla H. i R. małż. S. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.