IV SA 340/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia SO (del.) Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Maria Matyja Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczego - - oddala skargę,. Decyzją z dnia 21 listopada 2002r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał T. W. i F. W. rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku na istniejącym budynku gospodarczym na działce nr 351 położonej przy ul. "[...]" w S. W uzasadnieniu, organ I instancji podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2002r. kontroli zabudowy działki nr 351 położonej w S. przy ul. "[...]" stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na wybudowaniu ścian zewnętrznych, wewnętrznych oraz metalowej konstrukcji dachu na istniejącym parterze budynku gospodarczego. W trakcie kontroli F. W. oświadczył, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku rozpoczął wiosną 2002r. i były one kontynuowane na podstawie wydanego pozwolenia na budowę przez Naczelnika Gminy S. z dnia 20 grudnia 1982r. Ustalono, że inwestor nie posiada dziennika budowy, projektu technicznego oraz nie został ustanowiony kierownik budowy. Wskazano, iż stwierdzona rozbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego jest prowadzona bez pozwolenia na budowę, jak również pierwotnie sam budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, o czym świadczy decyzja Wojewody O. z dnia 21 lutego 1983r. znak "[...]". Podano, że także w okresie późniejszym F. W. nie uzyskał żadnego pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. W odwołaniu od wskazanej decyzji F. W. zarzucił, iż organ I instancji wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego określonym w decyzji z dnia 5 listopada 2002r., nie "był łaskaw" określić w sposób właściwy do jakiej kategorii należy zaliczyć prace, które są wykonywane na jego działce. Podniósł, że organ wydał identyczną decyzję jak poprzednio, nakazując mu rozebranie przedmiotowego obiektu. Dodatkowo zarzucił, iż osoba podpisująca decyzję przedwcześnie powiadamia jego sąsiadów o nakazie rozbiórki obiektu oraz w sposób kłamliwy informuje, iż wszystkie jego obiekty zostały wzniesione bez zezwolenia. Poinformował nadto, że wystąpi z aktem oskarżenia przeciwko inspektorowi, który zniszczył całą dokumentację budowy domu i nikt nie chce obecnie zająć stanowiska w tej sprawie. Rozpatrując odwołanie decyzją z 7 stycznia 2003. Nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt popełnienia samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego, na którą nie wydano stosownego pozwolenia na budowę. Ustalono, iż wprawdzie F. W. w dniu 27 stycznia 1997r. zwrócił się z prośbą do Urzędu Gminy S. o wydanie zezwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w S., jednakże nie dostarczył wymaganych przez Urząd Rejonowy w S. dokumentów niezbędnych do uzyskania takiego zezwolenie, wobec czego jego wniosek pozostał bez rozpatrzenia. Wskazano, iż o fakcie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości F. W. powiadomili sąsiedzi A. K. i K. K., zaś organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego prowadzonej przez T. W. i F. W. W toku kontroli określony został zakres robót budowlanych wykonanych na budynku gospodarczym na wysokości I piętra, który świadczy o nadbudowie budynku. Wyjaśniono, iż stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. Inwestorzy prowadząc samowolnie nadbudowę budynku gospodarczego naruszyli przepisy Prawa budowlanego, wyczerpali przesłanki określone w art. 48 tej ustawy, który obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazano, iż pozostałe argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym likwidacji samowoli budowlanej, którą ocenia się w dacie jej popełnienia. W skardze z dnia 27 stycznia 2003r., przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, F. W. zakwestionował decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zarzucił, iż w sprawie została utajniona kompletna dokumentacja złożona w dniu 21 lutego 1997r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. - mgr inż. A. P. Wskazał, że przeprowadzone przez niego prace w budynku gospodarczo-mieszkalnym to prace remontowe polegające na podstemplowaniu stalowej konstrukcji dachu wybudowanej przed 1981 r., wyburzeniu zniszczonych ścian zewnętrznych i rozebraniu ścian drewnianych wewnętrznych i wybudowanie na ich miejscu nowych oraz na podniesieniu stalowej konstrukcji dachu o 0,8 mb. w celu dostosowania się do projektu budowlanego z 1984r. Wyjaśnił, że organy nie rozróżniają budynku gospodarczo- mieszkalnego, który został na jego działce wzniesiony wraz ze szklarnią przed 1981 r., od budynku mieszkalnego wzniesionego po 1984r. na podstawie kompletnej dokumentacji. Przyznał, że pierwotna decyzja - pozwolenie nie budowę budynku mieszkalnego z 1982r. została cofnięta ostateczną decyzją z dnia 1983r., jednakże ponownie uzyskał taką decyzję na budowę domu w 1984r. Podał, iż budowa budynku gospodarczo-mieszkalnego nie została zrealizowana w całości jednocześnie z budową szklarni lecz odsunięta w czasie, jak również nie zrealizowano w całości budowy domu mieszkalnego z uwagi na konieczność produkcji żywności w szklarni oraz przebyty w 1990r. wypadek w pracy. Okoliczności te spowodowały, iż dopiero w dniu 27 stycznia 1997r. wystąpił o wydanie ponownego pozwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalnego wraz z koniecznością przeprowadzenia remontu budynku gospodarczo-mieszkalnego. Podkreślił, że w dniu 27 lutego 1997r. został wezwany przez urząd rejonowy do przedłożenia kompletu dokumentów i po 14 dniach miał uzyskać pozwolenie na dokończenie inwestycji. Do chwili obecnej nie otrzymał jednakże takiej decyzji oraz dokumentów, które zostały utajnione. Wyjaśnił, że ze względu na swój stan zdrowia nie mógł dochodzić roszczeń w związku z utajnieniem dokumentów i nie mógł wykonywać żadnych prac dotyczących dokończenia budowy. Zarzucił, iż nadzór budowlany zniszczył dokumenty w 1997r. i obecnie stwierdza, że wszystkie obiekty zostały wybudowane bez zezwolenia. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2004r. skarżący dodatkowo zarzucił, że na jego posesji nigdy nie było żadnych kontroli prowadzonych przez pracowników nadzoru budowlanego, natomiast w dniu 29 sierpnia 2002r. dwaj pracownicy tego organu spiesząc się do S. na kontrolę poprosili o jego podpis na czystej kartce, co uczynił. W tym samym dniu taka kontrola nie mogła zatem odbyć się u skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż na prowadzenie prac budowlanych związanych z nadbudową budynku gospodarczego wymagane było pozwolenie na budowę, zaś skarżący nie posiadał takiego pozwolenia. Wobec tego wyczerpane zostały przesłanki określone w art. 48 Prawa budowlanego. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2004r. F. W. podał, że dwukrotnie zwracał się do nadzoru budowlanego w S. by zwrócono mu komplet dokumentów tj. projekt budowy szklarni, budynku gospodarczo-mieszkalnego i przeszkolonego tarasu, planu zagospodarowania działki i dwóch decyzji oraz aktu własności, gdyż zwrot tych dokumentów umożliwiał mu wystąpienie do tego organu o wydanie zezwolenia na remont i dokończenie inwestycji według projektu. Z uwagi na fakt, że nadzór nie zwrócił mu tych dokumentów nie mógł wystąpić na piśmie do tego organu o wydanie zezwolenia, gdyż nie spełniłby wymogów wymaganych przez prawo. Nadto oświadczył, że ze względu na konieczność prac zmuszony był do ich natychmiastowego podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Tym samym, jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie nie zawiera zarzutów, które w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istota problemu dotyczy charakteru prac budowlanych wykonanych przez skarżącego w budynku gospodarczo-mieszkalnym z uwagi na konsekwencje określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm). Inwestor wyraża przekonanie, iż przeprowadzone prace w budynku gospodarczo-mieszkalnym położonym na nieruchomości oznaczonej nr ew. 351 w miejscowości S. przy ul. "[...]" na wysokości I pietra, stwierdzone w toku oględzin dokonanych przez organ I instancji przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2002r. mają charakter prac remontowych. Wykonane zostały na skutek złego stanu technicznego istniejącego budynku i nie wymagają pozwolenia. Organy orzekające oceniły natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, iż przeprowadzone roboty budowlane nie miały charakteru prac remontowych lecz stanowiły nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że w budynku prace budowlane polegały na rozbiórce ścian zewnętrznych, wewnętrznych na poziomie stropu nad istniejącym parterem, wykonaniu wieńca żelbetonowego na stropie parteru, podniesieniu konstrukcji stalowej więźby dachowej wcześniej oszklonej o 80 cm w górę oraz wybudowaniu ścian wewnętrznych i zewnętrznych. Zakres prac budowlanych pozostaje poza sporem, gdyż skarżący potwierdził ich zakres w piśmie z dnia 9 września 2002r. Przez pojęcie "remontu" art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie zaś do art. 28 cytowanego prawa roboty budowlane, a do nich w świetle art. 3 pkt 7 tej ustawy należy budowa oraz prace polegające na remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego można rozpocząć na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 cytowanego prawa. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt l tej ustawy remont obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz po myśli art. 30 ust. l pkt l prawa budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia. Zmiana wysokości budynku gospodarczo-mieszkalnego poprzez podniesienie o 80 cm wysokości ścian i ścianek działowych, wybudowanych na nowo z uwagi na zniszczenie materiału, oraz konstrukcji stalowej dachu nie może być uznane za remont. Nie jest to bowiem robota budowlana polegająca na odtworzeniu w istniejącym budynku stanu pierwotnego. W wyniku wykonania podniesienia więźby dachowej budynku powstał nowy, dotychczas nie istniejący element budynku, powodujący zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej go zabudowy. Tego rodzaju prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego, iż podniesienie wysokości budynku miało na celu doprowadzenie do stanu zgodności z projektem budowlanym, bowiem pierwotnie budynek gospodarczo-mieszkalny nie został wybudowany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym z powodu jego obniżenia. Tego rodzaju prace nie mogą być wykonane przy wykorzystaniu instytucji "remontu", na który nie potrzebne jest pozwolenie na budowę, bowiem w ten sposób dochodziłoby do omijania prawa, bezwzględnie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych- art. 28 ustawy. Jedynie roboty budowlane enumeratywnie wyliczone w 29 tej ustawy nie wymagają takiego pozwolenia, przy czym zwolnienie to nie obejmuje nadbudowy czy rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Z uwagi na te przeprowadzone prace budowlane organy administracji publicznej orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż takich robót budowlanych nie można uznać za prace remontowe, gdyż podniesienie wysokości budynku spowodowało jego zmianę w stosunku do pierwotnego wyglądu. W tej sytuacji niezbędnym było przed przystąpieniem do prac budowlanych przekraczających prace remontowe, do których można by zaliczyć jedynie wykonanie ścianek wewnętrznych i zewnętrznych w budynku w granicach ich pierwotnej wysokości, do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o wydanie stosownego pozwolenia na budowę w zakresie podniesienia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Nadto właściwym w tej sprawie organem jest nie nadzór budowlany, lecz stosownie do art. 80 ustawy prawo budowlane-starosta. Nie do przyjęcia jest natomiast twierdzenie skarżącego, iż nie wystąpił o stosowne pozwolenie budowlane tylko dlatego, że nadzór budowlany zataił komplet jego dokumentów w 1997r., wobec czego nie mógł ich przedłożyć temu organowi. W tym miejscu należy skarżącemu wyjaśnić, iż poza kompetencją Sądu jest ustalanie, czy fakt zaginięcia dokumentów miał, jak wskazuje na to skarżący miejsce, czy też nie, bowiem do oceny, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki niezbędne jest jedynie ustalenie, czy strona z uwagi na zakres wykonanych prac budowlanych przed ich rozpoczęciem legitymowała się stosownym pozwoleniem na budowę czy też nie. Z przekazanych akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że F. W. i T. W. przed przystąpieniem wiosną 2002r. do wykonania robót budowlanych w budynku gospodarczym, jak określiły go organy orzekające w sprawie, a jako budynek gospodarczo-mieszkalny strona skarżąca, nie posiadali pozwolenia na budowę na prowadzone prace. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż w dniu 27 stycznia 1997r. skarżący wystąpili do Urzędu Gminy w S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalnego przy ul. "[...]". W ramach niezbędnych prac wskazywali m. in. na konieczność podwyższenia budynku, a zatem mieli świadomość, iż taka zmiana w wyglądzie budynku określanego jako "mnożarka' wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że wniosek ten został według właściwości przekazany do Urzędu Rejonowego w S., który wezwał inwestorów o przedstawienie pełnej dokumentacji technicznej dotyczącej złożonego wniosku. Twierdzenie skarżącego, iż dokumentacja taka została złożona lecz utajniono ją lub zagubiono nie znajduje oparcia w przedstawionych sprawy. Przez okres 5 lat przed podjęciem prac budowlanych skarżący nie czynił starań w celu zwrotu mu tych dokumentów, jak również merytorycznego -rozpatrzenia złożonego wniosku mimo, iż stosownie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawieraj ą katalog środków, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie na bezczynność organu, w celu przymuszenia organu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku dotyczącego sprawy z zakresu administracji publicznej. Nadto do chwili wniesienia obecnej skargi nie wynika, aby skarżący takie działania podjął. Nie można bowiem uznać za skuteczne wezwań zawartych w odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zwrot dokumentów od pracownika urzędu rejonowego wskazując, że jest on pracownikiem nadzoru budowlanego. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego wadliwego przeprowadzenia przez pracowników organu I instancji kontroli budynku gospodarczo-mieszkalnego w dniu 29 sierpnia 2002r, wyjaśnić należy, iż faktycznie kontrola powyższa została przeprowadzona bez zawiadomienia o terminie jej przeprowadzenia, jak wymaga tego art. 79 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wcześniejsze zawiadomienie w tej sprawie dotyczyło kontroli, która nie odbyła się, z powodu choroby pracownika organu w dniu 19 sierpnia 2002r. Jednakże naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia decyzji, stosownie do art. 145 § l pkt l lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby strona w wyniku wadliwie przeprowadzonych oględzin pozbawiona została możliwości przedstawienia swojego stanowiska, czy też byłaby podczas ich przeprowadzenia nieobecna. W niniejszej sprawie żadna z okoliczności nie ma miejsca, gdyż strona była obecna podczas oględzin i udzielała informacji na temat zarówno zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, jak również terminu oraz przyczyn ich rozpoczęcia. Nie zakwestionowała również zakresu stwierdzonych podczas oględzin robót. Zastrzeżenia skarżącego dotyczą natomiast oceny charakteru przeprowadzonych prac, których nie uznał organ za niezbędny remont lecz nadbudowę budynku gospodarczego. Z zebranego materiału dowodowego wynika także, iż skarżący pierwotnie nie kwestionował faktu przeprowadzenia takich oględzin, jednakże miał zastrzeżenia co do zachowania kontrolujących, by następnie stwierdzić, że oględzin nie przeprowadzono i nie sporządzono żadnego protokółu, a jedynie podpisał czystą kartkę papieru - pismo procesowe z dnia 29 kwietnia 2004r. Wobec powyższego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki, przewidziany cytowanym przepisem ma charakter bezwzględny, a jego jedyną przesłanką jest brak wymaganego pozwolenia na budowę albo stosownego zgłoszenia, bądź wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany. Z tego też powodu okoliczności w jakich doszło do popełnienia samowoli budowlanej, jak również ewentualne obciążenia finansowe związane z koniecznością rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu, jakie będzie musiał ponieść inwestor, nie mogą spowodować odstąpienia od wydania nakazu. W świetle powyższego, uznać należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakazującą stronie skarżącej rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 351 położonej w miejscowości S. przy ul. "[...]", nie narusza prawa. Z tych też przyczyn, skarga, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270), podlega oddaleniu. \