IV SA 3829/02

Dnia 19 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr) Sędzia WS A Hanna Raszkowska Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku na działce rolnej: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 10 zł (dziesięć złotych). Decyzją z dnia 29 listopada 1994 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w S., na podstawie art. 37 ust. l pkt l i art. 54 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.), nakazał M. S. rozebrać samowolnie wybudowany budynek na działce rolnej nr ew. 157/2 w obrębie L., gmina D. We wniosku z dnia 24 czerwca 2002 r. M. S. zwróciła się o uchylenie wskazanej wyżej decyzji oraz wydanie pozwolenia na dobudowanie piętra do podpiwniczenia pod budynek, którego z braku pozwolenia na budowę nie dokończyła. Decyzją z dnia 25 lipca 2002 r., działając na podstawie art. 155 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., odmówił uchylenia decyzji z dnia 29 listopada 1994 r. W uzasadnieniu, organ I instancji podniósł, iż teren, gdzie znajduje się działka strony od dnia 13 września 2001 r. jest przeznaczony pod zabudowę letniskową. Określa to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołów zabudowy letniskowej w obrębie wsi L., gmina D., uchwalony uchwałą Rady Gminy w D. z dnia 28 maja 1998 r., Nr "[...]". Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3 tego planu oddanie do użytku zabudowy uwarunkowane jest jednak uzbrojeniem terenu w sieć kanalizacyjną, grawitacyjną i tłoczną z odprowadzeniem ścieków do istniejącej oczyszczali ścieków w D. Na obszarze objętym planem zagospodarowania nie ma jakiejkolwiek sieci kanalizacji sanitarnej. Tym samym, budowa na tym terenie budynków letniskowych jest obecnie niemożliwa. W odwołaniu od tej decyzji, M. S. wniosła ponownie o uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazała, że § 6 ust. 2 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego jest istotny w przypadku dużej zabudowy oraz przebywania na tym terenie większej ilości osób przez znaczną część roku. Strona jest natomiast osobą samotną, która przebywa na tym terenie zaledwie prze kilka tygodni w roku. W związku z tym, rozwiązanie problemu związanego z powstaniem niewielkiej ilości nieczystości możliwe jest, do czasu podłączenia do sieci kanalizacyjnej, przez zastosowanie innych środków. Podniosła jednocześnie, że jej sąsiad, który w tym samym czasie co ona wybudował prawie identyczny budynek otrzymał, po uchyleniu decyzji o rozbiórce przez NSA, pozwolenie na dobudowanie dwóch kondygnacji na cele mieszkalne. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 5 września 2002 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowanie przepisu art. 155 kpa w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest bowiem decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, lecz decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podnoszone przez skarżącą nowe okoliczności w postaci zmiany planu zagospodarowania terenu, nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Kwestie uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa, rozpatrywane są bowiem wyłącznie w oparciu o stan prawny w chwili zrealizowania przedmiotowej inwestycji i jakiekolwiek późniejsze zmiany stanu prawnego nie maj ą wpływu na likwidowanie skutków samowoli budowlanej oraz jej legalizowanie. W skardze z dnia 26 września 2002 r., przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uzupełnionej pismem z dnia 29 lipca 2003 r., M. S., zarzucając organom nadzoru budowlanego wybiórcze stosowanie prawa, łamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 6 i 7 kpa, wniosła o uchylenie krzywdzącej ją decyzji o rozbiórce. W uzasadnieniu, powołując się na przytoczone wyżej okoliczności faktyczne, wskazała ponadto, że w miejscowości L. posiada grunty o po w. 1,24 ha. Z uwagi na konieczność przechowywania narzędzi rolniczych i sprzętu turystycznego wybudowała podpiwniczenie, które służy jej za budynek gospodarczy. Dzięki temu na gruntach 5 i 6 klasy zasadziła 80 drzew i krzewów, które bardzo podniosły walory krajobrazowe terenu. Wyjaśniła, że nie wniosła odwołania od decyzji z dnia 29 listopada 1994 r. nakazującej jej rozebrać wskazany obiekt, ponieważ przebywała w tym czasie w "[...]", gdzie leczył się jej chory mąż. Wskazała, że od dnia 13 września 2001 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. jej działka przeznaczona jest pod zabudowę letniskową. Nastąpiły zatem nowe okoliczności sprawy. W związku z tym sąsiad skarżącej otrzymał pozwolenie na dobudowanie dwóch kondygnacji i jego dwupiętrowy dom jest obecnie ukończony. Także w niewielkiej odległości od jej działki powstała kolonia 20 domów, których większość została wzniesiona kilka lat po jej inwestycji. Wszyscy ci ludzie mieli również nakazy rozbiórki, które zostały im jednak w drodze decyzji uchylone. Aktualnie także w pobliżu działki skarżącej przygotowywane są fundamenty pod dom i jak twierdzi właściciel działki otrzymał pozwolenie na jego budowę. Skarżąca wskazała, iż fakty te mogą potwierdzić wskazani przez nią świadkowie. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, organ wskazał natomiast, że Wojewoda O. uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, znajdującego się na działce sąsiada skarżącej i umorzył postępowanie w tej sprawie, bowiem po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z wyrokiem NSA z dnia 26 sierpnia 1997 r., uznał, że obiekt ten - związany z obsługą turystyki kwalifikowanej wodnej, wybudowany został na terenie przeznaczonym do tego typu zabudowy. Do wszystkich innych stwierdzonych samowoli budowlanych prowadzone są natomiast postępowania dotyczące ich likwidacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. W mniejszej sprawie, Sąd niezależnie od zarzutów skargi stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że M. S. we wniosku z dnia 24 czerwca 2002 r. zwróciła się o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 29 listopada 1994 r. nakazującej jej rozebrać samowolnie wybudowany budynek na działce rolnej o nr ew. 157/2 w obrębie L. oraz o wydanie pozwolenia na dobudowanie piętra do wybudowanego uprzednio podpiwniczenia. Wskazana decyzja o nakazie rozbiórki, w związku z brakiem jej zaskarżenia przez stronę, stała się ostateczna. Weryfikacja decyzji ostatecznych możliwa jest natomiast tylko w trybie szczególnych postępowań uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym, stosownie do dyspozycji art. 235 § l kpa pismo skarżącej należało potraktować w zależności od jego treści jako żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. M. S. nie oznaczyła rodzaju swojego pisma, z jego treści nie wynikało natomiast jaki jest jego charakter, skarżąca wskazała bowiem tylko ogólnie, iż pragnie uchylenia wskazanej decyzji. W tej sytuacji, bez uprzedniego wezwania M. S. do sprecyzowania jak należy zakwalifikować jej pismo, organy orzekające nie miały podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 155 kpa. Dowolne przyjęcie przez organ I, a następnie II instancji, że podstawą uchylenia wskazanej decyzji miał być powołany wyżej przepis nastąpiło zatem z naruszaniem art. 7 i 77 kpa. Ponadto wskazać należy, że we wniosku z dnia 24 czerwca 2002 r. skarżąca wniosła również o wydanie pozwolenia na dobudowanie piętra mieszkalnego do istniejącego już na działce podpiwniczenia. Zarówno w treści decyzji organu I, jak i II instancji, brak jest natomiast wzmianki co do sposobu załatwienia wniosku skarżącej we wskazanym wyżej zakresie. W aktach sprawy brak jest również pisma organów nadzoru budowlanego przekazującego ten wniosek do załatwienia według właściwości organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Opisane zachowanie organów administracji stanowi natomiast nie tylko naruszenie przepisu art. 65 kpa, ale i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8 i 9 kpa. Tym samym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organ I instancji poinformuje stronę o możliwych trybach wzruszenia decyzji ostatecznej oraz wezwie do skorygowania pod tym kątem treści pisma z dnia 24 czerwca 2002 r. Dopiero po sprecyzowaniu przez stronę żądania, organ I instancji rozpozna sprawę zgodnie z jego treścią. Organ I instancji przekaże również wniosek strony o wydanie pozwolenia na budowę właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w celu jego rozpoznania. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.