IV SA 3841/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Eugeniusz Mzyk (sprawozdawca) Irena Szczepkowska Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2004 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki z o.o. A. kwotę 10,00 (dziesięć) tytułem zwrotu opłat sądowych. IV SA 3841/02 Uzasadnienie Pozostaje poza sporem, że w sprawie budowy pawilonu handlowo parterowego w P. przy ul. "[...]" organy administracji publicznej wydały szereg rozstrzygnięć administracyjnych oraz podjęły liczne czynności materialno techniczne. I tak : - decyzją Starosty Powiatowego w P. Nr "[...]" z dnia 21 stycznia 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z o.o. w K., na podstawie art. 28, 33 ust. l, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pawilonu handlowo parterowego, bez poddasza, o pow. zabudowy 1399 m2 wraz z przyłączami i urządzeniami na działkach nr 117/36 i 117/37 w P. przy ul. "[...]", - od tej decyzji, w piśmie procesowym z dnia l lutego 2002 r., odwołanie wniósł Z. C. (właściciel sąsiedniej działki), które zaadresowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., następnie przekazane do Starosty Powiatowego w otwartym terminie ustawowym, - w międzyczasie, w dniu 14 lutego 2002 roku, w Starostwie P. przyjęto zgłoszenie inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych, wydano dziennik budowy i stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 21 stycznia 2002 r. stała się ostateczna z dniem 14 lutego 2002 r., - pismem procesowym z dnia 25 lutego 2002 r. Z. C. wycofał wniesione uprzednio odwołanie, - decyzją Wojewody z dnia 6 marca 2002 roku, po rozpoznaniu odwołania Z. C., uchylono w/w decyzję Starosty P. z dnia 21 stycznia 2002 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i umorzono postępowanie przed organem I instancji, - kolejną decyzją Wojewody podjętą w dniu 5 kwietnia 2002 r., na podstawie art. 154 par. l kpa, uchylono własną decyzję z dnia 6 marca 2002 roku, - postanowieniem Wojewody z dnia 5 kwietnia 2002 r. wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji Starosty Powiatowego z dnia 21 stycznia 2002 r., - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z o.o. w K., uchylił decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 154 par. l kpa, - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 maja 2002 r., po rozpatrzeniu zażalenia A Spółki z o.o. w K., uchylił postanowienie Wojewody z dnia 5 kwietnia 2002 r., - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejną decyzją z dnia 21 czerwca 2002 roku stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2002 roku, (o uchyleniu decyzji Starosty P. z dnia 21 stycznia 2002 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i umorzeniu postępowania przed organem I instancji). W motywach decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2002 roku, wywiera ten skutek, że ponownie winno być rozpoznane odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia 21 stycznia 2002 r. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda podjął postanowienie z dnia 19 sierpnia 2002 r., na podstawie art. 137 § l kpa, o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania Z.C. Kolejną decyzją Wojewody z dnia 21 sierpnia 2002 roku, po rozpoznaniu odwołania Z.C. od decyzji Starosty P. z dnia 21 stycznia 2002 r., uchylono tą decyzję i umorzono postępowanie wszczęte przez organ I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że jako organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego, który zaistniał pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 stycznia 2002 r. (która nie stała się ostateczną) a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Okazało się bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 19 kwietnia 2002 r. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo parterowego wraz z przyłączami i urządzeniami na działkach nr 117/36 i 117/37 w P. przy ul. "[...]". Decyzja ta, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trybie art. 127 § 3 kpa., utrzymana została w mocy decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r. W ocenie Wojewody skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 14 czerwca 2002 r. (stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) stała się ostateczna, brak jest podstaw prawnych do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o udzielonym pozwoleniu na budowę. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na powyższą decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2002 roku, wniosła A. Spółka z o.o. w K. Według twierdzeń skarżącej uchybienia organów nie mogą obciążać inwestora, który legitymował się zarówno ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak i poświadczeniem ostateczności pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją nie da się więc pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. W skardze powołano się ponadto na rozstrzygnięcia sądowo administracyjne mające uzasadnić wywody o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt został już wybudowany. Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Nie mogły bowiem odnieść zamierzonego skutku wywody i zarzuty skarżącej Spółki powołującej się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 roku sygn. III AZP 23/93, które sprowadzają się do twierdzenia, że wyłączona była możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na zrealizowanie inwestycji. W skardze nie dostrzeżono, że nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wobec czego powoływanie się na zawartą tam argumentację nie jest uzasadnione. Poza tym omawiana uchwała wiąże tylko w sprawie, w której została podjęta a wreszcie, że po dacie podjęcia uchwały w orzecznictwie sądowym podejmowane przeciwstawne rozstrzygnięcia. Niewątpliwie trafnie natomiast wykazuje skarżąca Spółka, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dopuściły się licznych uchybień procesowych. Przytoczony powyżej przebieg postępowania jak i podjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia wprost wskazują na te uchybienia. Wyliczanie tych uchybień, w świetle ocen zawartych w orzeczeniach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, byłoby jednakże zbędne. Podnieść natomiast należy, że organ odwoławczy (Wojewoda) pominął milczeniem wskazania i ocenę zawartą w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2002 roku. Wskazano tam między innymi na wszczęcie postępowania na wniosek strony (inwestora), oraz na okoliczność, że postępowanie to, z tej tylko przyczyny, nie stało się bezprzedmiotowe. Pominięcie w zaskarżonej decyzji tych wskazań i ocen jest częściowo zrozumiałe. Rozstrzygnięcie bowiem objęte zaskarżoną decyzją oparte zostało na innym założeniu a mianowicie, że po wydaniu przez organ I instancji (w dniu 21 stycznia 2002 r.) decyzji o pozwoleniu na budowę a przed rozpoznaniem odwołania (w dniu 21 sierpnia 2002 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 19 kwietnia 2002 r. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. O przyjętym założeniu świadczą rozważania przytoczone w zaskarżonej decyzji, wykazujące, iż skoro decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stała się ostateczna to brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę. Jednakże tego rodzaju argumentacja jest nie tylko nie przekonywująca lecz także nie wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy a w każdym bądź razie nie wynika z niej czy - w ocenie organu odwoławczego - wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę czy też (i dlaczego) postępowanie można uznać za bezprzedmiotowe. Nie wiadomo również, w świetle wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji, czy w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowość postępowania wiązać należy z faktem, że obiekt został już wybudowany. Kwestie te wymagały jednoznacznego wyjaśnienia. Niezależnie jednak od tych niekonsekwencji istotniejszą kwestią jest przedwczesność założenia przyjętego w zaskarżonej decyzji, polegającego na tym, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stała się ostateczna. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że od powołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesiona została, przez inwestora, skarga do sądu administracyjnego. Skoro tak to rzeczą organu było zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia tej skargi. Co więcej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie "[...]" uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 14 czerwca 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego Kolegium z dnia 19 kwietnia 2002 roku. Powołany wyrok, co oczywiste, podważa założenie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Inaczej rzecz ujmując co najmniej przedwczesne było założenie, przyjęte w zaskarżonej decyzji, o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie powołany powyżej wyrok w sprawie "[...]" wydany został po dacie wydania zaskarżonej decyzji to jednak sąd, z mocy art. 145 § l pkt. l lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązany był uwzględnić naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stąd też uzasadniony jest wniosek, że zaskarżona decyzja wydana została przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a więc z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Już tylko z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie powołanego art. 145 § l pkt. l lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie przede wszystkim rozważenie celowości zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zawisłej, jak dotychczas, przed wojewódzkim sądem administracyjnym). Gdyby się okazało, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zachowują swą aktualność wskazania zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2002 roku. Otwartą kwestią będzie przy tym ponowne rozważenie skuteczności cofnięcia odwołania a ewentualnie (w razie nie uwzględnienia cofnięcia) także merytoryczne rozpatrzenie zarzutów odwołania a w konsekwencji ocena zasadności udzielonego pozwolenia na budowę (niezależnie od tego, że obiekt został już wybudowany). Należy bowiem mieć na uwadze, że inwestor otrzymał dziennik budowy wraz z poświadczeniem ostateczności pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji inwestora nie można obciążać skutkami uchybień organu oraz traktować jako inwestora popełniającego samowolę budowlaną. Natomiast w przypadku, gdyby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego, rozważenia wymagają skutki prawne z tym związane a w tym dokonanie oceny zarzutów inwestora oraz powołanego w tym przedmiocie orzecznictwa. Z powyższych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów prawa orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./.