IV SA 3863/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA SędziaWSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Marzenna Glabas Bogusław Jażdżyk (spr.) Romualda Gurnińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 23 lipca 2003r. Nr "[...]" na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 Nr 106, póz. 1126 ze zm.) nakazał G. i J. małż. H. skucie nawierzchni płyty poziomej tarasu dużego do rzędnej zgodnej z projektem budowlanym, wykonanie małego tarasu zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz uzupełnienie brakującej balustrady zewnętrznej tarasu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku kontroli dobudowanego tarasu stwierdzono, iż pozioma płyta tarasu jest wykonana niezgodnie z projektem, gdyż jest ona podniesiona o ok. 5 cm w stosunku do płyty projektowanej. Stan taki stwarza niebezpieczeństwo zalania posadzki w mieszkaniu B. H., która jest położona o 3 centymetry niżej od nawierzchni tarasu. Ustalono również, iż na dużym tarasie brak jest częściowo balustrady zewnętrznej, zaś mały taras przesunięty jest ok. 27 cm, a belka osadzona jest w istniejącym budynku. Decyzja z 23 lipca 2003r. została wydana przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wcześniejsza decyzja tego organu z 17 czerwca 2002r. Nr "[...]" została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 czerwca 2003r. Nr "[...]". Z kolei decyzja z 2 czerwca 2003r. została wydana przez organ II instancji po uchyleniu wcześniejszej decyzji tego organu z 12 sierpnia 2002r Nr "[...]" wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003r. sygn. akt "[...]". W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z 12 sierpnia 2002r. została wydana przez organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W postępowaniu administracyjnym nie została rozstrzygnięta sprawa ustalenia zakresu robót budowlanych, daty ich wykonania, zakresu wymaganego pozwolenia na budowę oraz zakresu odstępstwa od projektu. Od decyzji z 23 lipca 2003r. odwołanie wniósł J. H. Zakwestionował on pomiary wysokości dokonane przez organ I instancji wskazując, iż pomiar wykonany w czerwcu 1993 r. dokonany był na bazie starego tarasu, który istniał razem ze starym budynkiem. Nowy taras natomiast został wykonany do wysokości jaka została przewidziana w projekcie. Odwołujący zwrócił również uwagę, że w mieszkaniu B. H. istnieją dwa poziomy podłogi, czego nie uwzględnił Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli. Ponadto B. H. obniżył poziom drzwi balkonowych. Organ I instancji zignorował również fakt, iż budowa była systematycznie kontrolowana, a Urząd Rejonowy w B. nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Od decyzji z 23 lipca 2003r. odwołanie złożył także B. H., wnosząc o uzupełnienie decyzji poprzez nakazanie J. H. uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego na wykonanie nałożonych decyzją tą obowiązków, usunięcia balustrady poprzecznej, zaś w pozostałym zakresie o pozostawienie decyzji bez zmian. Następnie pismem z dnia 9 sierpnia 2003r. B. H. wniósł o oddalenie odwołania J. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lipca 2003r. Rozpatrując przedmiotowe odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z 5 września 2003r. Nr "[...]" uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B. dnia l lipca 1993r. wydał decyzję Nr "[...]" znak: "[...]", którą udzielono J. H. pozwolenia na rozbudowę budynku położonego przy ul. "[...]" w B. Roboty budowlane rozpoczęto 26 lipca 1994r. Na stronie 7 dziennika budowy nr "[...]" stwierdzono, iż roboty te, jak wykazała kontrola z dnia 8 lipca 1996r., realizowane są prawidłowo. B. H. w 1996 wniósł sprzeciw od wpisu do dziennika budowy ponieważ wybudowano nowy komin, który nie był przewidziany w projekcie budowlanym. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. prowadząc postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego wydał w dniu 4 grudnia 1996 r. decyzję znak "[...]", którą nakazano rozbiórkę wybudowanego komina. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda E. Decyzje te zostały następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 1999r. sygn. akt "[...]". Organ II instancji w dniu 14 sierpnia 2003r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. z prośbą o udostępnienie akt sprawy związanych z wydaniem decyzji z l lipca 1993r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku wraz z zapytaniem, czy zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przyjęte bez sprzeciwu. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji stwierdził, iż odwołujący J. H. wniósł nowy dowód będący dokumentem urzędowym, który wcześniej nie był znany organowi odwoławczemu. Ustalono, że inwestor 21 grudnia 1998r. złożył w Urzędzie Rejonowym w B. zawiadomienie o zakończeniu budowy. W piśmie z 25 sierpnia 2003r. organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził, iż przedmiotowe zawiadomienie z 21 grudnia 1998r. przyjęte zostało bez sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, że postępowanie wszczęte w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmując zaświadczenie o zakończeniu budowy zakończył proces budowlany, uniemożliwiając tym samym organom nadzoru budowlanego podjęcie działań na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Fakty te spowodowały zdaniem organu II instancji, że wniosek B. H. o uzupełnienie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę oraz usunięcia balustrady poprzecznej stał się nieuzasadniony. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył B. H., wnosząc o jej uchylenie. W skardze wskazał on, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie samowolnego wykonania przez inwestora prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia, ponownie z naruszeniem prawa umorzył postępowanie, a wydana decyzja narusza art. 7 i 77 kpa. Ponadto zawiadomienie o zakończeniu budowy przez inwestora było fałszywe, gdyż w grudniu 1998r. J. H. faktycznie kontynuował prace, a więc zgłosił do Urzędu nieprawdziwy stan faktyczny. Budowa do dnia dzisiejszego nie została całkowicie zakończona i nie usunięto poczynionych odstępstw. Na rozprawie w dniu 15 marca 1999r. przed Sądem Rejonowym w B. J. H. zobowiązał się do zakończenia budowy tarasu do dnia 15 czerwca 1999r. nie informując, że zgłosił w Urzędzie Rejonowym w B. zakończenie robót budowlanych. W dniu 15 lipca 1999r. inwestor poinformował Sąd Rejonowy, że wykończył taras nad jednym z pokoi. Odstępstwo od projektu budowlanego spowodowało, że płyta tarasu znajduje się ponad poziomem podłogi w mieszkaniu skarżącego, a stan taki stwarza niebezpieczeństwo permanentnego zalewania wodami opadowymi jego mieszkania. Zachowanie właściwej rzędnej tarasu było zaś warunkiem koniecznym do wydania przez skarżącego zgody na rozbudowę budynku. J. H. w trakcie rozbudowy budynku odstąpił od właściwej rzędnej tarasu, kierując się wyłącznie własnym interesem (w celu podwyższenia wysokości wybudowanych przez siebie pomieszczeń), co spowodowało, że linia styku płyty tarasu ze ścianą budynku została umiejscowiona powyżej wysokości podłogi skarżącego. Skarżący zwrócił również uwagę na odstępstwo polegające na niewłaściwym osadzeniu płyty tarasu parterowego (znajdującego się od południowej strony budynku) w ścianie budynku głównego, a nie jak zakładał projekt w ścianie dobudowanej przez J. H. Takie rozwiązanie techniczne, jak wskazują ekspertyzy, powoduje przyspieszone osiadanie budynku głównego i pękanie ścian w tym budynku. Skarżący twierdzi, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe ponieważ odstępstwa od projektu nadal istnieją, a fakt ten zgłosił w odpowiednim czasie. Według B. H. stanowisko organu II instancji zmierza jedynie do ochrony interesu inwestora ze szkodą dla interesów skarżącego W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśniono, że argumenty skargi pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Odrębną kwestią - zdaniem organu II instancji - jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, czy roboty budowlane wykonane po zgłoszeniu zakończenia budowy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w stosunku do robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Dnia 17 sierpnia 2004r. skarżący wniósł do Sądu pismo uzupełniające skargę w którym opisano chronologicznie okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona - art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271, ze zm). Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Z akt sprawy wynika, że rozbudowę budynku mieszkalnego w B. przy ul. "[...]" J. H. rozpoczął na podstawie pozwolenia udzielonego w drodze decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia l lipca 1993r. Dnia 15 grudnia 1998r. zakończono roboty budowlane, o czym świadczy wpis dokonany w dzienniku budowy. Następnie 21 grudnia 1998r. inwestor złożył w Urzędzie Rejonowym w B. zawiadomienie o zakończeniu budowy. Z pisma Starosty B. z dnia 25 sierpnia 2003r. wynika, iż zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Rozbudowa budynku obejmowała dobudowę w poziomie piwnic pomieszczenia gospodarczego, a w poziomie parteru dwóch pokoi. Zwieńczeniem tejże dobudowy był stropodach przykrywający wykonane pokoje, który jednocześnie miał stanowić taras, na którego wejście miało być możliwe jedynie z poziomu poddasza budynku mieszkalnego, które zajmował skarżący. Decyzja z dnia 23 lipca 2003r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nakładała na inwestora m. in. obowiązek skucia płyty tarasu do rzędnej 2, 95 m w linii zetknięcia ze ścianą szczytową budynku istniejącego oraz wykonania małego tarasu zgodnie z zatwierdzonym projektem. Akta administracyjne wskazują, że pierwszy wniosek skarżącego, w którym stwierdza on, że płyta tarasu uległa podwyższeniu w stosunku do projektowanej został złożony do organu nadzoru budowlanego I instancji 28 lipca 1999r. Wcześniejsze pisma skarżącego związane były jedynie z postępowaniem prowadzonym w związku z wybudowaniem komina bez stosownego pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego dopiero postanowieniem z dnia 9 sierpnia 1999r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. l pkt 3 Prawa budowlanego. Pierwsza decyzja zaś, dotycząca skucia nawierzchni płyty tarasu do rzędnej żądanej przez skarżącego, znajduje się w aktach sprawy z datą 17 czerwca 2002r. Obowiązek doprowadzenia małego tarasu do stanu zgodnego z projektem budowlanym został orzeczony po raz pierwszy decyzją z 23 lipca 2003r. Z porównania przytoczonych dat wynika, że roboty budowlane zostały zakończone 15 grudnia 1998r. Natomiast postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wstrzymał te roboty budowlane zostało wydane dopiero w 9 sierpnia 1999r., a ponadto postanowieniem tym nie wstrzymano prowadzenia robót budowlanych związanych z nieprawidłową realizacją tarasu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdzał w sposób ogólnikowy, że roboty realizuje się niezgodnie z projektem tj. na tarasie wykonano balustradę poprzeczną. We wcześniejszych wystąpieniach (od 1996r.) skarżący wskazywał jedynie na nieprawidłowości związane z wykonaniem komina bez stosownego pozwolenia na budowę. Dziennik budowy potwierdza zaś, że roboty budowlane związane z zakończeniem budowy płyty stropu nad dobudowaną częścią budynku zakończyły się już w listopadzie 1995r. (str. 5 dziennika budowy). Zgodnie z art. 50 ust. l Prawa budowlanego, w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia (Dz. U. z 1994r. Nr 89, póz. 414 ze zm.), w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Redakcja tego przepisu nie zmieniła się w sposób istotny do dnia wydania decyzji z 5 września 2003r. przez organ II instancji. Po wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji, którą może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przywołane wywody dowodzą w sposób jednoznaczny, iż przepisy art. 50 nie znajdują zastosowania w przypadku zakończenia robót budowlanych (Prawo budowlane z Komentarzem, Bogdan Bodziony i Piotr Gniadzi, Wydanie II str. 243). Stanowisko to zostało także potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1999r., sygn. akt IV SA 532/97 w którym stwierdzono, że "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przewidziane w art. 50 prawa budowlanego, może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów, np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności". Wyrokiem z dnia 16 marca 2000r. sygn. akt IV SA 228/98 Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreślił, że "Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, wydanie zaś decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzona postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia". Tak więc skoro w aktach sprawy znajdują się dowody na to, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu 15 grudnia 1998r. to organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do wszczynania w dniu 9 sierpnia 1999r. postępowania administracyjnego w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy bez sprzeciwu potwierdził prawidłowość wykonanych robót z projektem budowlanym. Decyzja wydana obecnie przez organ II instancji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego byłaby już wydana po zakończeniu robót budowlanych. Postępowanie mające na celu nałożenie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy roboty te zostały już wykonane, a ich legalność jest potwierdzona, staje się bezprzedmiotowe. Oznacza to, że organ winien takie postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są też zasadne zarzuty skargi zmierzające do wykazania, ze organ II instancji nie zastosował się do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003r. Organ ten właśnie wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił datę zakończenia robót budowlanych wynikającą ze znajdującego się w aktach sprawy dziennika budowy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należało zatem, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.