IV SA 4263/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Z. Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA T. Lipiński Asesor WSA B. Jezielska Protokolant G. Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2004 r., sprawy ze skargi E. T. i J. T. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. nr "[...]" W przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących E. i J. T. kwotę 10,00 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwala nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku. / 2 IV SA 4263/03 UZASADNIENIE E. i J. T. właściciele nieruchomości oznaczonej nr 1/127, 1/128 i 1/129 wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu K. w gminie O. Sprzeciwili się w nim nieuznaniu funkcji rekreacyjno - turystycznej i odmowie przeznaczenia w planie terenu na którym znajdują się ich działki jako terenu zabudowy letniskowej (ML). Zarzucili też bezzasadnie zróżnicowanie w projekcie planu nieruchomości położonych w tej samej odległości od linii brzegowej, wynikające z różnego przeznaczenia terenów (ML oraz ZS-1). Podnieśli również, że niedostatecznie rozpoznano teren i bezzasadnie postawiono interes publiczny nad prywatnym oraz podano jako podstawę prawną nieobowiązujące rozporządzenie Wojewody. Dodatkowo wskazali też na naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego - przez ograniczenie właścicieli w prawie korzystania z nieruchomości, sprzeczność projektu planu z Konstytucją RP polegającą na rażącym naruszeniu prawa wolności i praw obywatelskich, poprzez bezprawne ograniczenie prawa własności, a także sprzeczność projektu planu z art. l Protokołu nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez brak poszanowania i gwarancji dla prywatnej własności. Rada Miejska w O. uchwałą nr "[...]" z 29 sierpnia 2003r. uznając zastrzeżenia E. i J. T. za zarzut nie przyjęła go do uwzględnienia. W ocenie Rady zarzut nie mógł być uwzględniony ze względu na: -Strefę ochronną jeziora wynikającą z polityki przestrzennej Gminy O. przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. w celu prowadzenia prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Strefę ochronną jeziora wyznaczono w projekcie planu w celu ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji zgodnie z art. 71 ustawy z 27 kwietnia 200Ir. Prawo ochrony środowiska. Strefa ochronna jeziora obowiązywała również na podstawie poprzedniego planu Gminy O. -Zasady zagospodarowania terenów wynikające z polityki przestrzennej Miasta i Gminy O. przyjęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu prowadzenia Prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Zasady zagospodarowania terenów określone w projekcie planu są zgodne z art. 72 ust. l pkt 5 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. -Kontynuację myśli planistycznej zawartej w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, i na to że przeznaczenie terenu w sporządzonym projekcie planu w żaden sposób nie odbiera i nie ogranicza żadnych praw nabytych wcześniej. - Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w projekcie planu przysługujące organom sporządzającym plan zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym terenu. E. i J. T. wnieśli skargę na powyższą uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili: -Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania art. 24 ust.3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak należytego rozpatrzenia zarzutów i brak przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały odrzucającej zarzuty, poprzez pominięcie prawa właścicieli działki do swobodnego zagospodarowania terenu pomimo jego faktycznie rekreacyjno-turystycznego przeznaczenia i odmowę uznania go za teren zabudowy letniskowej, bezprawne zróżnicowanie położonych na tej samej odległości od linii brzegowej nieruchomości polegające na dowolnym przeznaczeniu jednych pod zabudowę letniskową a drugich, w tym należących do skarżących pod zieleń. W ocenie skarżących przyjęto też błędne zasady zrównoważonego rozwoju terenu "[...]", pominięto w planie zasadę ochrony terenu przez prywatną własność, bezzasadnie przyjęto nadrzędność interesu publicznego nad prywatnym bez jego sprecyzowania, nadużyto władztwo planistyczne, pominięto zasadę zrównoważonego rozwoju. -Rażące naruszenie art. 140 kc przez ograniczenie właścicieli w prawie korzystania z nieruchomości. -Rażące naruszenie konstytucji RP polegające na naruszeniu wolności i praw obywatelskich przez bezprawne ograniczenie prywatnej własności będące faktycznym wywłaszczeniem. -Rażące naruszenie art. l Protokołu nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez brak poszanowania i gwarancji dla prywatnej własności mienia skarżących przez bezprawne ograniczenie prawa korzystania i zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem rekreacyjno-wypoczynkowym. Rada Miejska w O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podała, że procedura sporządzenia projektu planu została przeprowadzona zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i nie doszło do żadnego rażącego naruszenia prawa, twierdzenia skarżących w tym zakresie są w ocenie Rady subiektywne i nieprawdziwe. Uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, sporządzone zgodnie ze sztuką planistyczną i obowiązującymi przepisami. Działka skarżących nigdy nie miała charakteru rekreacyjno-turystycznego a rolniczy. Zaproponowane w projekcie rozwiązania zostały dostosowane do uwarunkowań przyrodniczych, terenowych i koniecznością zachowania zabudowy na terenach, które w sposób legalny były zabudowane na podstawie obowiązującego planu. Projekt planu został wykonany po przeprowadzeniu dogłębnej analizy uwarunkowań środowiskowych i własnościowych. Rada stwierdziła też że zgodnie z Konstytucją RP mogą być ustanawiane ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności w formie ustawowej i takie ograniczenie wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem Rady wybiórcze powoływanie artykułów z Konstytucji i ustaw, bez uwzględnienia sensu całości zawartych tam przepisów, świadczy o braku zrozumienia przez skarżących prawa z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska i jest próbą wymuszenia akceptacji dla samowolnego zagospodarowania terenu, bez poszanowania ładu przestrzennego, interesów społeczności lokalnej i walorów środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Art. 24 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15 póz. 139 ze zm. dalej jako UZP) stanowi, że każdy kogo interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść na piśmie zarzut, a uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnieśli zastrzeżenia do tego planu nazwane protestem. Słusznie jednak rada uznała je za zarzut. W zarzucie tym E. i J. T. zgłosili szereg zastrzeżeń do projektu planu do których w ocenie Sądu, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu nie odnosi się wcale lub tylko powierzchownie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu tak pod względem faktycznym i prawnym, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 24 ust.4 UZP uchwała o odrzuceniu zarzutu podlega kontroli sądowej. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, miał na uwadze wyłącznie rozstrzygnięcie i uzasadnienie w nim zawarte. W związku z tym dodatkowe uzupełniające uzasadnienie stanowiska Rady zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogło być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Obowiązkiem Rady wynikającym z art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zawarcie w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Żaden przepis nie przewiduje możliwości uzupełnienia stanowiska Rady wyrażonego w uchwale o odrzuceniu zarzutu. W każdym przypadku odrzucenia zarzutu uchwałą rady gminy powinna wskazać przesłanki jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. W rozpoznawanej sprawie uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymagania określone w art. 24 ust.3 UZP Rada z przysługujących jej uprawnień szczególnie planistycznych, nie może korzystać w sposób dowolny, a podejmowane ustalenia powinny być wynikiem wszechstronnego rozważenia konkretnego stanu faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały trudno doszukać się uzasadnienia faktycznego. Rada uzasadniając swoje stanowisko ograniczyła się do ogólnych, podanych w kilku punktach stwierdzeń. Powołała się głównie na strefę ochronną jeziora, politykę przestrzenną gminy, kontynuację myśli planistycznej i przysługujące jej prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Czytając uzasadnienie uchwały odnosi się wrażenie, że sporządzono je do wielu uchwał w formie hasłowej bez szczegółowego odniesienia się do argumentów osób wnoszących konkretny zarzut. Rozwinięcie stanowiska Rady Gminy nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak jest to jak wskazano wyżej, działanie spóźnione. Składający zarzut ma prawo poznać stanowisko rady odrzucającej jego argumenty, celem oceny stanowiska rady i rozważenia skorzystania ze środków zaskarżenia uchwały. W przedmiotowej sprawie nie sposób uzyskać też odpowiedzi dlaczego rozwiązanie kontynuacji poprzedniego planu (co do działek skarżących) jest lepsze niż jego zmiana tak jak proponują skarżący. Brak właściwego uzasadnienia uchwały, odpowiadającego wymogom art. 24 ust. 3 UZP uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący pozbawieni zostali możliwości rzeczywistego skorzystania z gwarantowanej ustawowo ochrony interesów prawnych, gdyż Rada skorzystała z uprawnienia do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r. póz. 1270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 152 orzekł, że nie może być ona wykonana do uprawomocnienia się wyroku oraz w oparciu o art. 200 tej ustawy zasądził na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania sądowego.