IV SA 4265/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego: I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących kwotę po 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. M. B. i W. B., współwłaściciele nieruchomości położonej na terenie K. w gminie O. oznaczonej jako działki nr 1/144 i 1/145, wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu K. w gminie O., sprzeciwiając się pozbawieniu właścicieli przedmiotowych działek prawa do swobodnego zagospodarowania terenu pomimo jego faktycznie rekreacyjno-turystycznego przeznaczenia i odmowie uznania go za teren zabudowy letniskowej (ML). Zarzucili bezprawne zróżnicowanie w projekcie planu właścicieli nieruchomości położonych w tej samej odległości od linii brzegowej jeziora O., wynikające z różnego przeznaczenia terenów (ML oraz ZS-1). Podnieśli również, że niedostatecznie rozpoznano teren oraz bezzasadne i bezprawne przyjęto w projekcie planu zagospodarowania nadrzędność interesu ogólnego nad interesem prywatnym właścicieli nieruchomości. Ponadto zarzucili pominięcie w planie zagospodarowania terenu K. jako zasady ochrony przez prywatną własność z nałożeniem na prywatnych właścicieli obowiązków skanalizowania terenów, ich elektryfikacji, zabudowy dostosowanej do mazurskiego krajobrazu i stylu, a także błędne oparcie odmowy uwzględnienia w planie zagospodarowania wniosku co do przedmiotowych działek na rozporządzeniu Wojewody z 15 czerwca 1998 roku. Ponadto wskazali na naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego przez ograniczenie właścicieli w prawie korzystania z nieruchomości, sprzeczność projektu planu z Konstytucją RP polegającą na rażącym naruszeniu wolności i praw obywatelskich poprzez bezprawne ograniczenie prywatnej własności, a także sprzeczność planu z art. l Protokołu do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 30 marca 1952 roku (Dz.U. nr 36, póz. 175) przez brak poszanowania i gwarancji dla prywatnej własności. Skarżący wnieśli o zmianę w projekcie polegającą na przeznaczeniu terenu tych działek pod tereny zabudowy letniskowej. Rada Miejska w O. uchwałą nr "[...]" z 29 sierpnia 2003 roku nie przyjęła do uwzględnienia w projekcie planu powyższego zarzutu. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzut nie mógł być uwzględniony ze względu na: - Strefę ochronną jeziora wynikającą z polityki przestrzennej Miasta i Gminy O. przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. w celu prowadzenia prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Strefę ochronną jeziora wyznaczono w projekcie planu w celu ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji zgodnie z art. 71 Ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, póz. 627 ze zm.). Strefa ochronna jeziora obowiązywała również na podstawie poprzedniego planu Gminy O.; - Zasady zagospodarowania terenów wynikające z polityki przestrzennej Miasta i Gminy O. przyjęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu prowadzenia prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Zasady zagospodarowania terenów określone w projekcie planu są zgodne z art. 72 ust. l pkt 5 Ustawy Prawo ochrony środowiska; - Kontynuację myśli planistycznej zawartej w obecnie obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. Przeznaczenie terenu w sporządzonym projekcie planu w żaden sposób nie odbiera i nie ogranicza żadnych praw nabytych wcześniej; - Prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w projekcie planu przysługujące organom sporządzającym plan zgodnie z Ustawą z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r., Dz.U. nr 15, póz. 139 ze zm.). M. B. i W. B. wnieśli skargę na powyższą uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania art. 24 ust. 3 Ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym przez brak należytego rozpatrzenia zarzutów oraz brak przekonywującego 3 uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały odrzucającej zarzuty, przez pominięcie prawa właścicieli działek do swobodnego zagospodarowania terenu i odmowę uznania go za teren zabudowy letniskowej, bezprawne zróżnicowanie w projekcie planu właścicieli nieruchomości położonych w tej samej odległości od linii brzegowej jeziora O., przyjęcie błędnych zasad zrównoważonego rozwoju obrębu K. oraz bezzasadne pominięcie w planie zagospodarowania terenu K. jako zasady ochrony przez prywatną własność, bezprawne przyjęcie w projekcie planu zagospodarowania nadrzędność interesu ogólnego nad interesem prywatnym bez jego sprecyzowania, nadużycie władztwa planistycznego, pominięcie zasady zrównoważonego rozwoju wynikającej z przepisów Ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Ponadto wskazali na naruszenie przepisu art. 140 k.c. przez ograniczenie właścicieli w prawie korzystania z nieruchomości, sprzeczność projektu planu z Konstytucją RP polegającą na rażącym naruszeniu wolności i praw obywatelskich poprzez bezprawne ograniczenie prywatnej własności, a także sprzeczność planu z art. l Protokołu nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 30 marca 1952 roku przez brak poszanowania i gwarancji dla prywatnej własności mienia skarżących oraz bezprawne ograniczanie prawa do korzystania z nieruchomości i jej zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podała, że procedura sporządzenia projektu planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie doszło do żadnego rażącego naruszenia prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych. Uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, sporządzone zgodnie ze sztuką planistyczną i obowiązującymi przepisami. Działka skarżących nigdy nie miała przeznaczenia rekreacyjno-turystycznego, a jedynie rolnicze. Natomiast zaproponowane w projekcie rozwiązania zostały dostosowane do uwarunkowań przyrodniczych, terenowych i konieczności zachowania możliwości zabudowy na terenach, które w sposób legalny były zabudowane na podstawie poprzednio obowiązującego planu. Projekt planu został wykonany po przeprowadzeniu dogłębnej analizy uwarunkowań środowiskowych i własnościowych. Rada stwierdziła, że zgodnie z Konstytucją RP mogą być ustanawiane ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności w formie ustawy i takie ograniczenie wynika z Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wybiórcze powoływanie artykułów z Konstytucji i ustaw, bez uwzględniania sensu całości zawartych tam przepisów, świadczy o braku zrozumienia przez skarżących prawa z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska oraz jest próbą wymuszania na organie sporządzającym plan akceptacji dla samowolnego zagospodarowania terenu bez poszanowania ładu przestrzennego, interesów społeczności lokalnej i walorów środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 zezm.). Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 24 ust. 3 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem rady gminy jest zawarcie w uchwale o odrzuceniu zarzutu uzasadnienia faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że brak wyczerpującego uzasadnienia takiej uchwały, pod względem faktycznym lub prawnym, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99, ONSA 2001/4/166). Stosownie do art. 24 ust. 4 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o odrzuceniu zarzutu podlega kontroli sądowej. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, miał na uwadze wyłącznie rozstrzygnięcie i uzasadnienie w niej zawarte. Zatem dodatkowe uzupełniające uzasadnienie stanowiska Rady Miejskiej w O. zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogło być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Obowiązkiem Rady wynikającym z art. 24 ust. 3 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zawarcie w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Żaden przepis nie przewiduje możliwości uzupełniania stanowiska Rady wyrażonego w uchwale o odrzuceniu zarzutu. W każdym przypadku odrzucenia zarzutu uchwała rady gminy powinna wskazać przesłanki jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zwarte w zarzucie. W rozpoznawanej sprawie uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymagania określone w art. 24 ust. 3 cyt. ustawy. Rada uzasadniając swoje stanowisko ograniczyła się do ogólnych, podanych w kilku punktach stwierdzeń. Powołała się głównie na strefę ochronną jeziora, politykę przestrzenną gminy, kontynuację myśli planistycznej oraz przysługujące jej prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Czytając uzasadnienie uchwały można odnieść wrażenie, że sporządzono je do wielu uchwał w formie hasłowej bez szczegółowego odniesienia się do argumentów osób wnoszących konkretny zarzut. Rozwinięcie stanowiska Rady nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak jak wcześniej zauważono, jest to działanie spóźnione. Składający zarzut ma prawo poznać stanowisko rady odrzucającej jego argumenty, aby móc zapoznać się z jej stanowiskiem i rozważyć skorzystanie z przysługujących środków zaskarżenia uchwały. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie sposób uzyskać odpowiedzi dlaczego rozwiązanie kontynuacji poprzedniego planu (co do działek skarżących) jest lepsze niż jego zmiana, tak jak proponują skarżący. Brak właściwego uzasadnienia uchwały, odpowiadającego wymogom art. 24 ust. 3 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego skorzystania z gwarantowanej ustawowo ochrony interesów prawnych, gdyż Rada skorzystała z uprawnienia do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § l Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 152 orzekł, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz w oparciu o art. 200 cyt. ustawy zasądził na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania sądowego.