IV SA 4418/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Janina Kosowska Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi T. K. i I. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody, II. zasądza od Wojewody na rzecz T. K. kwotę 10 zł (dziesięć) i na rzecz I. L. kwotę lO zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 28 lipca 2003r. "[...]" Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. wystąpiła do Prezydenta Miasta O. o pozwolenie na budowę - modernizację gazociągu n.c. i przyłączy gazowych ulicy B. w O., zgodnie z załączoną dokumentacją techniczną. Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414, ze zm), decyzją z dnia 18 sierpnia 2003. Nr "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla "[...]" Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. na wykonanie robót budowlanych polegających na modernizacji gazociągu niskiego ciśnienia i przyłączy gazu w ul. B. w O. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i J. P., A. N., I. i D. W., E. A., T. W. i R. J. informując, że nie wyrażają zgody na prowadzenie głównej nitki rurociągu gazowego przez ich posesje. Wyjaśnili, że według wstępnych informacji nie byli dokładnie zapoznani z możliwościami przeprowadzenia głównej nitki gazociągu poza ich posesjami. Nadto załączono postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 4 czerwca 2003r. sygn. akt "[...]" , w którym orzeczono o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J. i B. J. Odwołujący się natomiast E. i J. S. zarzucili, że w wydanym pozwoleniu na budowę brak jest warunku nakazującego wykonawcy po przeprowadzeniu prac budowlanych przywrócenie pierwotnego stanu nawierzchni chodnika i jezdni, co dla mieszkańców jest sprawa priorytetową. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 29 września 2003r. Nr "[...]" utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę - modernizację gazociągu niskiego ciśnienia i przyłączy gazu przy ul. B. w O. Gazociąg został zaprojektowany częściowo w chodniku wzdłuż ulicy B. oraz częściowo po terenach prywatnych posesji, na który to przebieg inwestor uzyskał zgodę właścicieli tych posesji. Wyjaśnił, iż stosownie do art. 57.1 Prawa budowlanego inwestor po zakończeniu budowy jest zobowiązany do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączyć oświadczenie o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku teren budowy, a w razie korzystania z ulicy sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Skoro zatem obowiązek taki wynika z mocy prawa, nie ma potrzeby nakładania go w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie zaś cofnięcia wcześniej udzielonej zgody na przebieg gazociągu wyjaśniono, że nie rodzi ono obecnie skutków prawno-administracyjnych. Deklaracja woli jest równoznaczna z umową cywilnoprawną i może być rozwiązana jedynie w sposób przewidziany prawem i możliwa jest jedynie przed podjęciem decyzji w sprawie. Skoro cofnięcie udzielonej zgody nie nastąpiło zgodnie z tym wskazaniem nie może być skuteczne w tej sprawie. W skardze z dnia 22 października 2003r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. i I. L. zarzuciły, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, bowiem nie wszyscy właściciele posesji wyrazili zgodę na przedstawiona propozycję przebiegu "nitki " gazociągu. Wskazały, iż 4 czerwca 2003r. Sąd Rejonowy sygn. akt "[...]" orzekł, że na prawach współwłasności ułamkowej są właścicielkami posesji nr "[...]" przy ul. B. w O. razem z R. J. One nigdy nie udzielały zgody na przebieg gazociągu przez ich współwłasność. Nadto podniosły, iż na zainstalowanie przewodów gazowych zgodził się tylko R. J., czym przekroczył zakres czynności zwykłego zarządu. Poza tym wskazały na zasadę ochrony własności, która podniesiona została do rangi dobra chronionego konstytucją tj. art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazały, iż ich zamierzenia inwestycyjne względem nieruchomości przy ul. B. kolidują z obecnością przewodów gazowniczych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie zainteresowana T. W. podała, że osoba zbierająca podpisy pod wyrażeniem zgody na przebieg linii gazowej przez jej działkę poinformowała, iż zgoda ta ma charakter wstępny, po pewnym czasie będzie natomiast odrębna właściwa zgoda udzielona przez właścicieli. Nadto poinformowała, że gazociąg mógłby przebiegać po drugiej stronie ulicy, co wskazali także pozostali obecni na rozprawie zainteresowani – A. N. i J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016) dodanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, póz. 718) obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z takim określeniem stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy w każdym przypadku po złożeniu wniosku przez inwestora w przedmiocie pozwolenia na budowę określić krąg podmiotów, którym przysługiwałby status strony w tym postępowaniu, a następnie zawiadomić w oparciu o art. 64 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Z przekazanych akt sprawy wynika natomiast, iż po złożeniu przez inwestora wniosku w dniu 28 lipca 2003r. organ I instancji nie poinformował właścicieli nieruchomości, na których ma być zrealizowana modernizacja gazociągu n.c. i przyłączy gazowych w ulicy B. w O. o wszczęciu postępowania w tej sprawie, czym naruszone zostało prawo tych osób jako stron postępowania do czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - art. 10 Kpa. Poza tym z treści złożonego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że dołączona została do niego m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest jednak tej decyzji. Załączono jedynie wniosek inwestora z dnia 10 czerwca 2003r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji sieci gazowej wraz z przyłączami do istniejących budynków przy ul. B. na odcinku od ul. J. do ul. R. Wobec powyższego organ odwoławczy winien wyjaśnić stosownie do art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy z uwagi na zmianę przepisów ustawy w zakresie zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego, decyzja w sprawie pozwolenie na budowę ww. inwestycji winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też nie. Poza tym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:l) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 11 tej ustawy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Posiadanie zgody właścicieli posesji przez które, stosownie do projektu załączonego do wniosku w tej sprawie, miałby przebiegać gazociąg wypełniałoby dyspozycję posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże na etapie postępowania odwoławczego, jak wynika z akt sprawy, wyszła na jaw nowa okoliczność, nie znana organowi I instancji, w postaci ujawnienia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr 33 obręb 23 przy ul. B. w O. przez którą przebiegać ma planowana inwestycja (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 4 czerwca 2003r. sygn. akt "[...]") wraz z oświadczeniem, że nowi właściciele nie wyrażają zgody na taką lokalizację inwestycji. Organ odwoławczy do tej okoliczności nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 Kpa, określający wymogi uzasadnienia faktycznego decyzji. W tym miejscu wskazać należy również, iż z treści art. 138 Kpa konkretyzującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji / wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. akt IV SA 385/877. Poza tym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania / wyrok m.in. NSA z dnia 3 marca 1993r. sygn. akt IV SA 1241/93, pub. ONSA 1993, Nr 3 póz. 797. Zatem brak postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 Kpa mające wpływ na wynik sprawy. Odrębną kwestią jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż właściciele nieruchomości nie mogą skutecznie po wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia budowlanego cofnąć zgody na zajęcie ich nieruchomości pod projektowaną nitkę gazociągu niskiego ciśnienia i przyłączy gazu. Stwierdzenie powyższe pozostaje bowiem w sprzeczności z przepisami Kodeksu cywilnego. Złożone w niniejszej sprawie oświadczenia właścicieli nieruchomości stanowią ich oświadczenia woli w rozumieniu art. 60 Kc, co nie oznacza, iż przy zachowaniu stosownych wymogów przewidzianych tym kodeksem nie mogą być skutecznie cofnięte. Organy architektoniczno - budowlane nie są jednakże właściwe do orzekania w przedmiocie skuteczności odwołania swojego oświadczenia woli lecz sądownictwo powszechne. Mając na uwadze powyższe uchybienia proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § l pkt l lit "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego (pkt. II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. III sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.