IV SA 4546/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Marcin Morawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. sprawy ze skargi "[...]" Parku Krajobrazowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku. Park Krajobrazowy (dalej PK) pismem z dnia 26 sierpnia 2003 r. zgłosił zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 21 lipca - 14 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu zarzutu podano, że ustalenia zawarte w Planie Ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczne z planem ochrony jest wyznaczenie północnej części terenu oznaczonego symbolem ML (zabudowy letniskowej) w strefie ochronnej rezerwatu "Jezioro W.". Uchwałą z dnia 18 września 2003 r. nr "[...]" Rada Miejska w R. na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139 ze zm.) odrzuciła zarzut PK w K. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Plan Ochrony PK znacznie ogranicza rozwój miejscowości położonych w obrębie parku. Rada Miejska jako organ stanowiący i kontrolny w gminie nie zgodziła się z negatywną opinią Zarządu PK. Według oceny Rady przedmiotowy teren można uznać za położony w układzie osadniczym wsi W. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zakres działań i zadań jest realizowany zgodnie z prawem. Plan Ochrony, na który powołuje się PK został opracowany kilkanaście lat temu. W tym czasie w sferze gospodarczej i turystycznej zaszły daleko idące zmiany i stwierdzenia zawarte w cytowanym planie zupełnie nie przystają do istniejącej rzeczywistości. Szczególnie ustalenia dotyczące polityki osadniczej wsi i miejscowości letniskowych ograniczają w zdecydowany sposób możliwość polepszenia egzystencji mieszkańców gminy. Rada Miejska mając na względzie poprawę warunków życia mieszkańców uwzględnia zarzuty zainteresowanych i jednocześnie postuluje dokonanie nowelizacji Planu Ochrony PK pod kątem zmniejszenia rygorów i ograniczeń w zakresie gospodarki przestrzennej na obszarze miejscowości położonych w granicach PK. Park Krajobrazowy złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na to, że w ewidentny sposób narusza ona prawo, w związku z jej sprzecznością z planem zagospodarowania przestrzennego PK traktowanego jako Plan Ochrony PK. W ocenie skarżącego wieś W. położona jest w granicach PK, który posiada plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody z dnia 23 września 1993 r. Według § 2 tego rozporządzenia powyższy plan traktowany jest jako Plan Ochrony PK w rozumieniu art. 24 ust. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 13a ust. 4 w/w ustawy ustalenia zawarte w planie ochrony parku są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewidentnie sprzeczne z planem ochrony jest wyznaczenie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. terenów pod zabudowę: oznaczonego symbolem 2MN/ML po zachodniej stronie drogi do K. oraz oznaczonego symbolem 1ML po obu stronach tej drogi. Ponadto powyższy projekt planu miejscowego został zmieniony w stosunku do wersji wcześniejszej tego projektu przesłanego do uzgodnienia przy piśmie Zarządu Miasta w R. z dnia 23 maja 2002 r. i uzgodnionego przez PK. PK zauważył też, że samo uzasadnienie do zaskarżonej uchwały potwierdza w sposób jednoznaczny kolizję treści tejże uchwały z Planem Ochrony Parku i ukazuje manifestacyjnie jego naruszenie. Potwierdzeniem tego faktu są stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Rada Miejska w R. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wskazała na to, że: - Powoływanie się przez skarżący Park na plan PK zatwierdzony w 1993 r. jest bezzasadne z uwagi na treść art. 67 i 88 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717). - Ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje zakazu wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych na terenie parków krajobrazowych. - Powoływanie się na plan zagospodarowania przestrzennego PK jest bezzasadne bowiem wszystkie plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwalane przed rokiem 1995 utraciły swoją ważność z dniem l stycznia 2004 r. W tym stanie rzeczy zachodzi potrzeba uchwalenia planu ochrony PK zgodnego z nową ustawą o ochronie przyrody, w szczególności wprowadzenia takich ograniczeń, które byłyby zgodne z tą ustawą. Przewidziany zakaz, na który powołuje się skarżący w strefie I K-YIII polegający na zakazie wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych nie jest przewidziany w ograniczeniach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ustawy o ochronie przyrody. - Na mocy art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne przysługuje gminie, która ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Ustawa o ochronie przyrody w art. 26a wymienia ograniczenia jakie można wprowadzić w planie ochrony, innych nie wymienionych nie można wprowadzić w planie ochrony. Postanowienia planu ochrony nie zmieniły się od 1993 r., natomiast ustawa o ochronie przyrody od tego czasu była wielokrotnie nowelizowana i obecny plan ochrony jest sprzeczny z tą ustawą. Plan ochrony parku jest aktem normatywnym niższego rzędu i jeżeli jest sprzeczny z ustawą to jego postanowienia nie są ważne w świetle prawa. Treść art. 26a pkt. l ustawy o ochronie przyrody nie pozbawia Rady prawa do lokalizacji budownictwa letniskowego, wręcz przeciwnie z treści tego przepisu wynika, że budownictwa letniskowego nie można lokalizować tam gdzie nie przewiduje tego plan zagospodarowania przestrzennego. Jedynym ograniczeniem jest zakaz lokalizacji nowych obiektów, które znacząco oddziaływałyby na środowisko i tylko takie ograniczenia mogą mieć byt w świetle nowej ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 24 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Jedną z form ochrony przyrody jest tworzenie parków krajobrazowych. Zgodnie z art. 13a ust. l i 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. dla obszaru parku krajobrazowego sporządza się i realizuje plan ochrony, a zawarte w tym planie ustalenia są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wieś W. jest położona w granicach PK, który posiada plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody z dnia 23 września 1993 r., który z mocy § 2 tegoż rozporządzenia jest traktowany jako "Plan Ochrony PK" w rozumieniu art. 24 ust. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia). Projekt zagospodarowania przestrzennego wsi W. w konfrontacji z Planem Ochrony PK okazał się z nim sprzeczny co do przeznaczenia terenów wskazanych w zarzucie i w skardze PK w K. Sprzeczne z planem ochrony jest wyznaczenie w projekcie - terenu oznaczonego symbolem 2MN/ML po zachodniej stronie drogi do K. oraz terenu o symbolu l ML po obu stronach tej drogi. W Planie Ochrony PK rejon działek nr 13/1, 14/3 i 14/6 został włączony do strefy I K-8 "[...]", w granicach, której dla wzmożonej ochrony rezerwatu "Jeziora W" wprowadzono "zakaz wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych (punkt I k 8-4 str. 106 planu)". Teren o symbolu l ML po wschodniej stronie drogi do K. i oznaczona symbolem 2MN/ML położone są w strefie 112 W., dla której dopuszcza się jedynie budownictwo plombowe w zwartej zabudowie wsi (punkt II 2-4 str. 115 Planu Ochrony). Przeznaczając te tereny pod zabudowę narusza się ustalenia Planu Ochrony PK, z tym, że jedynie przeznaczenie terenu oznaczonego l ML po zachodniej stronie drogi do K. było przedmiotem zarzutu. Wyżej wymieniona sprzeczność projektu planu z Planem Ochrony PK co do przeznaczenia terenu oznaczonego l ML po zachodniej stronie drogi stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. cytowanego już wyżej art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. i powinno to skutkować uwzględnieniem zarzutu PK a nie jego odrzuceniem. Podstawowym argumentem służącym odrzuceniu zarzutu była niezgodność Planu Ochrony PK ze znowelizowaną ustawą o ochronie przyrody. Jednak Rada Miejska nie wykazała na czym ta niezgodność polega. W każdym przypadku odrzucenia zarzutu uchwała rady gminy powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (i to uczyniła) oraz wskazać powody, dla których nie mogły być uwzględnione argumenty zawarte w zarzucie (na które Rada odpowiedziała zbyt ogólnikowo). W uzasadnieniu uchwały brak jest odniesienia się do poszczególnych sprzeczności projektu z Planem Ochrony PK i szerszego uzasadnienia zarzucanej sprzeczności planu ochrony z ustawą o ochronie przyrody. Zgodnie z utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwem uzupełnić tego braku nie może już późniejsza odpowiedź na skargę. Zatem uzasadnienie uchwały nie spełnia wymagań określonych w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzucanej przez Radę sprzeczności planu ochrony z ustawą Sąd takowej nie stwierdził. Zakazy zawarte w Planie Ochrony PK, z którymi sprzeczne są zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania W., nie są sprzeczne z art. 24 ust. 5 i art. 26a ust. l pkt. l ustawy o ochronie przyrody. Interpretacja tych przepisów nie może pomijać celu ustawy o ochronie przyrody wskazanego w jej art. 2. Przyroda jest dobrem ogólnonarodowym, chronionym przez ustawy, co może powodować wskazane przez Radę ograniczenia w inwestowaniu na terenach parku krajobrazowego, a w konsekwencji może mieć wpływ na poziom życia lokalnej społeczności. Jednak organy gminy posiadające władztwo planistyczne, nie mogą z niego korzystać w sposób nieograniczony, nawet mając na celu podnoszenie poziomu życia mieszkańców gminy, ponieważ w swym władztwie są związane Konstytucją i ustawami. Wbrew stanowisku Rady podstawą ograniczenia zabudowy w Planie Ochrony Parku nie jest zapis w ustawie o ochronie przyrody o zakazie wyznaczania wszelkich siedlisk i działek budowlanych na terenach parku krajobrazowego - bo takowego rzeczywiście ustawa nie przewiduje. Ale takiego zakazu nie ustanawia też Plan Ochrony PK, bowiem wynikające z niego zakazy zabudowy dotyczą jedynie niektórych obszarów podlegających ochronie a nie wszystkich. Wracając do kwestii ograniczeń wprowadzonych w planach ochrony to nie sposób uznać, że mogą one wypływać wyłącznie z treści art. 26a ust. 1. Gdyby tak było ochrona przyrody w parkach krajobrazowych byłaby iluzoryczna. Wymienione w tym przepisie zakazy mogą być ustanowione dla obszaru całego parku. Nie sposób odebrać Wojewodzie uprawnień do umieszczania w Planie Ochrony Parku innych ograniczeń, tylko na niektórych terenach parku, dla zrealizowania celów ustawy o ochronie przyrody (art. 2), wynikających z innych przepisów tej ustawy bądź innych ustaw. Nie sposób przyjąć też za słuszną interpretację art. 26a ust. l pkt. la w ten sposób, że o lokalizacji budownictwa letniskowego decydowałaby wyłącznie gmina, tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu gmina przeznaczając dany teren w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo letniskowe, musi uwzględniać obowiązujący już plan ochrony parku, który może być przeszkodą w takim przeznaczeniu terenu. Wreszcie należy stwierdzić, że zarówno art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 88 ust. l ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie powodują utraty mocy Planu Ochrony PK, bowiem rozstrzygają jedynie kwestie obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustanawianych przez gminy, więc nie dotyczą planów zagospodarowania przestrzennego parków krajobrazowych będących "planami obszaru funkcjonalnego" w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym z 12 lipca 1984 r. (art. 7 ust. 2) ustanowionych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 24 ust. 9 i 25) rozporządzeniem Wojewody. Reasumując, wobec naruszenia przez Radę Miejską w R. cytowanych wyżej przepisów na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że nie może ona być wykonana do uprawomocnienia się wyroku.