IV SA 4561/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Eugeniusz Mzyk Katarzyna Matczak (sprawozdawca) Renata Hermanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r., sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]", w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia 5 lipca 2001 r. orzekł w oparciu o art. 50 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm) o wstrzymaniu prac budowlanych prowadzonych przy rozbudowie warsztatu blacharsko - lakierniczego zlokalizowanego na działce nr 8/5 we wsi W. gm. O. Następnie decyzją Nr "[...]" z dnia 29 sierpnia 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w powołaniu na art. 51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2001 r.: - wykonania inwentaryzacji całości warsztatu blacharsko - lakierniczego, - wykonania orzeczenia technicznego, - uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej działki na obecną lokalizację obiektu. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2002r. Nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zezwolił J. W. na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie warsztatu blacharsko - lakierniczego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr 8/5 w miejscowości W. gm. O. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. O., która zarzuciła naruszenie art. 5 ust. l i 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 10 i 107 . Wskazała, iż organ pominął wymóg uzyskania jej zgody na rozbudowę warsztatu przy granicy działki, bowiem pierwotnie na granicy tej znajdował się budynek gospodarczy, który w myśl art. 29 ust. l Prawa budowlanego nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę jeżeli był związany z produkcją rolną. Wyjaśniła, że obecnie w miejsce istniejącego uprzednio chlewika został posadowiony na fundamentach domek letniskowy z poddaszem, a obok rozbudowano warsztat blacharsko - lakierniczy. Podkreśliła, że drzwi i okna domku letniskowego wychodzą na jej działkę i takie usytuowanie obiektu w istotny sposób narusza jej uzasadnione interesy. Rozpoznając odwołanie decyzją - będącą przedmiotem skargi - z dnia 17 października 2002r. Nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wznowieniu robót budowlanych. Wyjaśnił, iż z treści art. 51 ust. la ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek wznowienia robót budowlanych w przypadku spełnienia wszystkich obowiązków nałożonych na stronę w decyzji opartej na podstawie art. 51 ust.l pkt 2 ustawy, jak w przedmiotowej sprawie. Nadto po raz kolejny organ odwoławczy wyjaśnił, że zgoda na usytuowanie budynku przy granicy działki wymagana jest przy postępowaniu administracyjnym związanym z lokalizacją budynku przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia zaistniałej rozbudowy wykraczającej poza uzyskane pozwolenie na budowę do stanu zgodnego z prawem. Nadto podano, iż zarzut dotyczący budowy budynku letniskowego w miejsce budynku gospodarczego może być rozpatrywany w oddzielnym postępowaniu administracyjnym, gdyż obecne postępowanie dotyczy warsztatu blacharsko - lakierniczego. Na powyższą decyzję skargę złożyła A. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Podniosła zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. l pkt 2, ust. l "a" oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 7, 8 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w miejsce uprzednio usytuowanego przy granicy jej działki budynku gospodarczego W. wybudował wyższy budynek letniskowy, a wzdłuż jej granicy działki warsztat blacharsko - lakierniczy z oknami wychodzącymi na jej posesję. Oba te budynki są ze sobą połączone wspólną ścianą i powierzchnia tej budowli znacznie przekracza powierzchnię uprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Niezależnie od powyższego do zabudowań tych zostało wybudowane szambo tuż przy granicy jej działki niezgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po raz kolejny oświadczyła, że nie wyrażała zgody na taką budowę przy granicy jej działki, natomiast twierdzenie organu odwoławczego, że jej zgoda nie jest potrzebna nawet wówczas, gdy wskutek samowoli budowlanej jej interesy są szczególnie naruszane nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zarzuciła, iż w prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie tylko sankcjonuje samowolę budowlaną lecz stoi na stanowisku, że uzasadnione interesy osób trzecich nie mają żadnego znaczenia w tej sprawie. Skarżąca wyjaśniła, że na skutek samowoli budowlanej jej działka położona nad jeziorem znacznie straciła na wartości przez emisję szkodliwych substancji z warsztatu blacharsko - lakierniczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż wobec wykonania przez J. W. obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego organ pierwszej instancji wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zważyć należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą do wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 51 ust. l "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, póz. 1126, ze zm) w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania przez organ odwoławczy, zgodnie z którym po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. l pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z powołanym przepisem wykonanie obowiązku nałożonego decyzją przewidzianą w trybie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego, którą otrzymał inwestor J. W., daje mu uprawnienie do ubiegania się o wydanie na jego rzecz decyzji o wznowieniu robót budowlanych. W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącej, iż przepisy ustawy prawo budowlane z 1994r. przewidują możliwość zalegalizowania robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w istotny sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach -jak w niniejszej sprawie. Do takiej legalizacji może dojść m.in. poprzez udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sytuację taką przewiduje wprost art. 51 ust. la ustawy Prawo budowlane, który stosuje się, jak wynika z art. 50 ust. l pkt l tej ustawy, także wówczas, gdy inwestor w sposób istotny w pracach budowlanych odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu budowlanym. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż rozbudowa warsztatu blacharsko -lakierniczego na działce nr 8/5 w miejscowości W. prowadzona była w oparciu o udzielone decyzją z dnia 16 listopada 1998r. Nr "[...]" pozwolenie na jego rozbudowę. Stroną tego postępowania byli sąsiedzi, co wynika z informacji zamieszczonej na decyzji, iż została ona doręczona F. O. na adres W., Gm. O. Zatem bezpodstawne są w niniejszym postępowaniu argumenty skarżącej dotyczące uciążliwości związanych z funkcjonowaniem warsztatu. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwalającej na rozbudowę warsztatu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości działań budowlanych dokonywanych przez inwestora J. W., gdyż rozbudowa warsztatu prowadzona jest zgodnie z prawem. Jedynie z uwagi na dokonane odstępstwo od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego, organ wszczął postępowanie w sprawie zalegalizowania prac wykraczających poza ramy udzielonego pozwolenia budowlanego i Sąd związany jest granicami tej sprawy. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, iż zestawienie treści ust. la z ust.2 art. 51 ustawy prawo budowlane wskazuje, że w przypadku wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych taką decyzją organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, jak też nie może nakładać dodatkowych obowiązków co do już wykonanych robót budowlanych. Oznacza to, że na etapie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeżeli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodności z wymaganiami prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikających z treści art. 5 ust. 2 wówczas obowiązującego prawa budowlanego. Ocena taka musi być wykonana w odniesieniu do istniejącego stanu już wykonanych robót, co do których nie musi być orzeczona ich rozbiórka na podstawie art. 48 prawa budowlanego i odniesiona do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zaniechanie w tej sytuacji wyjaśnienia wskazanej kwestii stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko powyższe jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem administracyjnym m.in.. wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2003r sygn. akt IV SA 1613-1614/02, niepublikowany. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że rozbudowa warsztatu blacharsko -lakierniczego nastąpiła w oparciu o uzyskane pozwolenie na rozbudowę warsztatu blacharsko - lakierniczego na działce nr 8/5 w miejscowości W. gm. O. - decyzja z dnia 16 listopada 1998r. Nr "[...]", zaś w wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 11 czerwca 2001 r. ustalono, że część prac prowadzonych jest niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną. Prace te obejmują rozbudowę budynku o część socjalną o wymiarach 7,25 x 5,50 m - obiektu parterowego z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, posadowionym na fundamencie wylewanym na mokro. Z przedstawionego szkicu sytuacyjnego wynika, że obiekt ten posadowiony został częściowo na fundamencie po rozebranym budynku gospodarczym przy granicy działki. Zatem poza ustaleniem czy wykonane prace budowlane są zgodne ze sztuką budowlana należało także ocenić, czy nie naruszaj ą uzasadnionego interesu osób trzecich, o którym mowa w art. 5 prawa budowlanego. Z przekazanej dokumentacji fotograficznej wynika, że dobudowany obiekt wykraczający poza ramy otrzymanego pozwolenia na rozbudowę posiada otwory okienne oraz drzwiowe, co wymagało sprawdzenia czy spełnione zostały wymogi przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, póz. 140, ze zm). - dział II rozdział 1. W przedmiotowej sprawie brak jest jakiejkolwiek informacji w tym zakresie, natomiast skarżąca podnosi znaczące niedogodności związane z takim usytuowaniem dobudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego pomieszczenia. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony zarzut dotyczący nadmiernej uciążliwości związanej z rozbudową głównej bryły warsztatu blacharsko - lakierniczego, bowiem przedmiotem postępowania sądowego jest jedynie legalizacja dobudowanego pomieszczenia socjalnego - tak określonego w inwentaryzacji technicznej - nie zaś budynku mieszkalnego. Sąd także nie miał upoważnienie do oceny umiejscowienia szamba przy granicy jej działki, gdyż te sprawy nie były przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca musi wpierw z takim wnioskiem wystąpić do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut skarżącej, iż brak jej zgody na rozbudowę pomieszczeń warsztatu skutkuje brakiem możliwości zalegalizowania dokonanego samowolnie wyjścia poza posiadane pozwolenie budowlane. Wprawdzie w swojej decyzji z dnia 29 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. orzekł o konieczności uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na obecną lokalizację obiektu, jednakże jak później uznały oba organy nadzoru budowlanego, konieczność uzyskania takiej zgody wymagana jest jedynie na etapie postępowania administracyjnego związanego z lokalizacją budynku przed podjęciem decyzji o pozwolenie na budową. Powyższe twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tego aktu. Wyżej powołane rozporządzenie enumeratywnie wymieniało przypadki, w którym należało uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości i żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie. Poza tym wyjaśnić należy skarżącej, iż istniejący wcześniej taki obowiązek wynikający z § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, póz. 140, ze zm) uznany został za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co stwierdził kolejnymi wyrokami Trybunał Konstytucyjny w dniu 11 maja 1999r. sygn. akt P.9/98 (Dz.U. 1999, Nr 44, póz. 434) oraz w dniu 5 marca 2001r. sygn. akt P.l 1/2000 (Dz.U. 2001 Nr 17, póz. 207). W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego (pkt. III sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.