IV SA 4626/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia NSA Janina Kosowska Asesor WSA Katarzyna Matczak (sprawozdawca) Protokolant Urszulą Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi E. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę. Decyzją z dnia 15 września 2003r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję Nr "[...]" z dnia 6 czerwca 2003r. wydaną przez Burmistrza Miasta L. w sprawie odmowy ustalenia E. i I. J. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku magazynowego stanowiącego uzupełnienie istniejącej zabudowy usługowej, polegającej na sprzedaży detalicznej materiałów budowlanych i artykułów wykończeniowych w opakowaniach, zlokalizowanej na działkach 360 i 361/2 w L. przy ul. M. Powołana wyżej decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wcześniejszymi decyzjami organu odwoławczego z dnia: 29 lipca 2002r. Nr "[...]", 7 października 2002r. Nr "[...]", 3 lutego 2003r. Nr "[...]" oraz 28 kwietnia 2003r. Nr "[...]" uchylano decyzję Burmistrza Miasta L. w tej sprawie i przekazywano sprawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do ponownego rozpatrzenia. Wskazywano wówczas na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz konieczność dokonania jednoznacznej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania E. i I. J. zmienili swój wniosek z dnia 29 maja 2002r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat z przeznaczeniem na materiały budowlane na działkach o nr 360 i 361/2 obręb 3 miasta L., podając w piśmie z dnia 25 lutego 2003r., iż ubiegają się o ustalenie warunków zabudowy na wskazanych wyżej działkach dla inwestycji polegającej na budowie magazynu będącego uzupełnieniem istniejącej zabudowy usługowej. Inwestorzy zaznaczyli, iż będą prowadzili w obiekcie działalność polegającą na sprzedaży detalicznej materiałów i artykułów budowlanych wykończeniowych w opakowaniach. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 15 września 2003r. uznało, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa. Wyjaśniono, iż działki nr 360 i 361/2 położone w L. przy ul. M. znajdują są w jednostce bilansowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego przez Radę Miejską L. uchwałą Nr "[...]" z dnia 26 maja 1998r., oznaczonej jako T-14 i stanowią teren, dla którego funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach 400 - 1000 m2, przy czym maksymalna intensywność zabudowy terenu wraz z placami i dojazdami nie może przekroczyć 25%. Poza tym stosownie do § 10 ust. 3 części opisowej planu poza funkcjami podstawowymi mogą być lokalizowane funkcje uzupełniające, jeżeli m.in. spełniony jest wymóg, iż nie pozostają one w żadnej kolizji z funkcją podstawową i nie przekraczają na terenach o funkcjach podstawowych związanych z zabudową 30% powierzchni. Wskazano, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono rozprawę administracyjną w trakcie której pełnomocnik organu I instancji oświadczył, że dotychczasowa działalność innych osób prowadzona na wskazanych działkach nie wykraczała poza obręb budynku. Obecnie materiały budowlane składane są na placu, zaś w momencie wybudowania budynku magazynowego nastąpi dalsze zwiększanie uciążliwości związanych z hałasem dla sąsiednich nieruchomości. W ocenie organu planowana inwestycja nie stanowi funkcji uzupełniającej i pozostaje w kolizji z funkcją podstawową- zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Funkcją uzupełniającą dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są drobne usługi i sklepy. Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika E. i I. J., który wniósł o jej uchylenie. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 Kpa i art. 156 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Podniósł, iż dla organów orzekających w sprawie źródłem negatywnych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji są opinie właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy wskazują na kolizję z podstawową funkcją tego terenu oraz fakt pogorszenia warunków mieszkaniowych poprzez zwiększenie hałasu związanego z prowadzoną działalnością handlową. Przesłanki powyższe nie zostały jednak poparte żadnymi dowodami w sprawie. Zarzucił, iż w decyzji brak jest wykazania, iż planowana inwestycja skarżących koliduje z funkcją podstawową oraz aby występowała którakolwiek z przesłanek wymienionych enumeratywnie w § 10 ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, na występującą -w jego ocenie- sprzeczność w argumentacji organu odwoławczego, który dokonuje wyliczenia funkcji uzupełniających dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej m.in. są to drobne usługi i sklepy, a także garaże, budynki gospodarcze, infrastruktura, natomiast budynek magazynowy jest niczym innym niż budynek gospodarczy. Podniósł, że planowana inwestycja nie ma charakteru przemysłowego i nie może stanowić poważnej uciążliwości dla otoczenia. Zarzucił nadto, iż mimo zgłaszanych wniosków o przeprowadzenie postępowania w zakresie uciążliwości dla otoczenia inwestycji skarżących, organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, iż stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z ustaleniami planu, natomiast budowa budynku magazynowego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sposób oczywisty nie jest zgodna z tą funkcją określoną w planie i nie może stanowić jej funkcji uzupełniającej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik skarżących cofnął zarzut dotyczący naruszenia art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm). Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu regulowała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, póz. 139, ze zm). W myśl jej przepisów, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne, może być na danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 powołanej ustawy/. Ta funkcja decyzji, tj. zgodność z miejscowym przepisem planistycznym, ma istotne znaczenie, skoro z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu /art. 43 ustawy/, z drugiej zaś - sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu powoduje jej nieważność /art. 46"a" ustawy/. Należy zatem bezwzględnie rozważyć, czy planowana przez inwestorów budowa budynku magazynowego na działkach nr 360 i 361/2 w L. przy ul. M. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego przez Radę Miejską L. uchwałą Nr "[...]" z dnia 26 maja 1998r. Jak wynika z wypisu z tekstu planu załączonego wraz z wyrysem z części graficznej działki nr 360 i 361/2 znajdują się w terenie oznaczonym symbolem T-14, dla której ustalono funkcję podstawową - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach 400 do 1000 m2, maksymalna intensywność zabudowy terenu wraz z placami i dojazdami nie może przekroczyć 25%. Z ust. 3 § 10 planu wynika natomiast, że inne funkcje, poza podstawowymi, mogą być lokalizowane uzupełniająco, jeżeli są spełnione następujące warunki: l/ nie są one w żadnej kolizji z funkcją podstawową, 2/nie naruszają zasad kompozycji zabudowy, 3/nie stanowią zagrożenia sanitarnego oraz pożarowego, 4/na terenach o funkcjach podstawowych, związanych z zabudową, nie przekraczają łącznie 30% powierzchni, 5/na terenach o funkcjach podstawowych, nie związanych z zabudową, nie przekraczają łącznie 5% powierzchni. Organ odwoławczy orzekający w sprawie słusznie zatem uznał, iż inwestycja skarżących objęta ich wnioskiem z dnia 25 lutego 2003r. nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu. Realizacja budynku magazynowego na terenie, dla którego funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wypełnia pierwszą z negatywnych przesłanek uniemożliwiających zlokalizowanie na działkach nr 360 i 361/2 funkcji uzupełniającej w postaci budowy tegoż budynku magazynowego, gdyż pozostaje w kolizji z funkcją podstawową. Słusznie Kolegium wywiodło, iż funkcją uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie kolidującą z nią jest lokalizacja drobnych usług czy sklepów. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądziło także, iż funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej stanowią garaże, budynki gospodarcze czy urządzenia infrastruktury technicznej / wyrok NSA z dnia 4 września 1998r. sygn. akt IV SA 1535/97, Wspólnota 1998, Nr 50, str. 26, wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999r. sygn. akt II SA/Gd 2256/97, niepublikowany/. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że budynek magazynowy jest niczym innym jak budynkiem gospodarczym, bowiem występuje zasadnicza różnica pomiędzy tymi obiektami budowlanymi. Stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, póz. 690, ze zm) - obowiązującego w dacie orzekania przez Kolegium - przez budynek gospodarczy rozumie się budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Z zebranych w aktach materiałów tej sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż inwestycja skarżących nie dotyczy lokalizacji budynku gospodarczego lecz budynku magazynowego służącego prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży detalicznej materiałów i artykułów budowlanych, wykończeniowych w opakowaniach. Taka zaś zabudowa lokalizowana jest nie na terenach dla których funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie znajduje uzasadnienia także podnoszony zarzut w przedmiocie braku przeprowadzenia postępowania w zakresie ewentualnych uciążliwości planowanej inwestycji dla okolicznych nieruchomości, bowiem w tym zakresie, jak słusznie zauważył skarżący, ocena tych uciążliwości następuje na etapie postępowania o pozwolenie na budowę przed właściwym organem architektoniczno-budowlanym. Brak jest zatem podstaw do oceny o uciążliwościach wnioskowanej inwestycji na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro inwestycja powyższa nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr l79,poz. 1490). W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.