IV SA 4798/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Hanna Raszkowska Irena Szczepkowska (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004 r., sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 21 września 1998 r., wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l kpa, Wojewoda O. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 20 czerwca 1998 r. o pozwoleniu na budowę gminnej oczyszczalni ścieków na działce nr 296/2 we wsi Z. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele nieruchomości sąsiadującej z projektowaną inwestycją – J. i H. małż. M. - wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 sierpnia 1999 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, natomiast wyrokiem z 17 stycznia 2001 r., sygn. akt "[...]" skargę oddalił. W dniu 28 maja 2002 r. inwestor przystąpił do realizacji przedmiotowej inwestycji, co spowodowało, że P. W. - następca prawny małżonków M., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o nakazanie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową oczyszczalni ścieków, w oparciu o przepis art. 50 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Swoje żądanie oparł na normie art. 37 powołanej ustawy wskazując, że wydana w tej sprawie decyzja z dnia 21 września 1998 r. o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków wygasła, gdyż budowa nie została rozpoczęta w terminie dwóch lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Opierając się na tych stwierdzeniach wskazał, iż inwestor może prowadzić roboty budowlane dopiero po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Przedstawił nadto pogląd, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane, kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie stanowi, iż "zawieszenie wykonalności decyzji ze względu na rozpoznanie skargi przez NSA" wstrzymuje bieg terminu określonego w art. 37 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. powołując się na art. 105 § l kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071) decyzją nr "[...]" z dnia 8 lipca 2002 r. umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte w dniu 13 czerwca 2002 r. (na wniosek P. W.) w sprawie budowy oczyszczalni ścieków w miejscowości Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania i kontroli budowy dokonanej w dniu 26 czerwca 2002 r. ustalono, iż Urząd Gminy S. rozpoczął budowę oczyszczalni ścieków na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę Nr "[...]" z dnia 20 czerwca 1998 r., a przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy Nr "[...]" wydanym inwestorowi w dniu 10 maja 2002 r. przez Starostwo Powiatowe w M. Organ podniósł nadto, iż nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych w sposób dający podstawę do ich wstrzymania w oparciu o art. 50 ust. l pkt l ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tak więc wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. l pkt l ustawy w związku z prowadzeniem robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, która w ocenie strony wygasła nie może być przesłanką do ich wstrzymania. W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. l pkt l ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponowił argumentację z wniosku, że pozwolenie na budowę przedmiotowej oczyszczalni ścieków wygasło i w związku z tym prowadzenie robót na jego podstawie jest sprzeczne z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie odwołującego się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania pozwolenia na budowę, od której zależy ustalenie czy prowadzone roboty budowlane podlegają wstrzymaniu. Uważa za bezpodstawne twierdzenie, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr "[...]" z dnia 21 października 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone są bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę skoro na decyzji o pozwoleniu na budowę Nr "[...]" z dnia 20 czerwca 1998 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. umieszczona jest adnotacja z 5 grudnia 2002 r. stwierdzająca, iż decyzja ta stała się prawomocna i podlega wykonaniu po rozpatrzeniu skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz, że wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt "[...]" upoważnia inwestora do rozpoczęcia prac związanych wykonaniem niniejszej decyzji. Organ II instancji wskazując na treść art. 162 § l pkt l kpa uznał za nieuzasadniony pogląd odwołującego się, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy samego prawa, bez potrzeby uzyskania urzędowego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a także że nie istnieją organy wyposażone w kompetencje do orzekania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda. Dodał nadto, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 § l powołanej ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, "gdy inwestor nie może rozpocząć budowy w ciągu 2 lat ze względu na działania prowadzone przez organy administracji publicznej". W skardze z dnia 24 stycznia 2004 r., przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. W. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej mocy decyzję organu I instancji, jako niezgodnej z prawem, w tym z art. 6 kpa i art. 37 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponawiając argumentację przedstawioną w odwołaniu zarzucił organowi I instancji, że uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania pozwolenia na budowę, od której zależy ustalenie czy prowadzone roboty budowlane podlegają wstrzymaniu. W ocenie skarżącego wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje z mocy samego prawa i nie ma potrzeby uzyskania urzędowego stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. Skarżący kwestionuje nadto stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, że adnotacja o prawomocności decyzji wyklucza stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi zaprezentował pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymuje bieg terminu wymienionego w art. 37 ust. l ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wynika to, zdaniem organu, z treści art. 54 ust. l pkt 4 i art. 59 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 103 kpa i nadrzędności tych ustaw nad ustawą Prawo budowlane. Na poparcie tej tezy organ powołał się na pogląd prof. Ewy Łętowskiej przedstawiony w glosie do postanowienia NSA z 19 maja 2000 r., sygn. akt V SA 2509/99. Organ stwierdził, iż inwestor zgłosił dnia 15 kwietnia 2004 r. 4 rozpoczęcie robót budowlanych i rozpoczął je posiadając "prawomocną, utrzymaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, z późn. zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 12690) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi lecz tylko zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, co oznacza, iż władny jest uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczyła strona skarżąca, a wziętych pod uwagę z urzędu przez Sąd. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 105 § l kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia art. 105 §1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej - w formie decyzji administracyjnej - ingerencji organu administracyjnego. Zaprezentowany powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt IV SA 707/00 (LEX nr 75546). Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy czynienia wtedy, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny sprawy, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją polegającą na budowie 5 gminnej oczyszczalni ścieków, a żądanie objęte wnioskiem dotyczyło wstrzymania robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 § l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był rozpatrzyć sprawę i wypowiedzieć się czy zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentującym pogląd, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § l kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyroki z dnia 10 stycznia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 957/88 ONSA 1989 Nr l, póz. 22, z dnia 16 stycznia 1992 r., I SA 1289/91 ONSA 1992, Nr l, póz. 17 i z dnia 18 maja 1998 r., sygn. akt II SA 76/98 LEX nr 43176). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż niniejszej sprawie - dotyczącej wstrzymania robót budowlanych - nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § l kpa lecz należało wydać odpowiednie merytoryczne rozstrzygnięcie. Wprawdzie treść zaskarżonej decyzji wskazywać może na ustosunkowanie się do części zarzutów strony skarżącej, nie zmienia to jednak wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r. sygn. akt III SA 730/85 (GAP 1987 nr 5 str. 43), w którym Sąd podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu /osnowie/ decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnienie, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.