IV SA 4827/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Dnia 31 sierpnia 2004 r. Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Janina Kosowska Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2004 r., sprawy ze skargi A Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]". w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I) uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, II) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora A Spółka z o.o. w P. z dnia 6 lutego 2003r., Prezydent Miasta E., działając na podstawie art. 43 w zw. z art. 40 ust. l, 2 i 3 oraz art. 44 ust. l, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, póz. 139, ze zm), decyzją z dnia 7 lipca 2003r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 299 i 298 położonych przy ul. "[...]" w E. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydanie niniejszej decyzji nastąpiło w trybie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem oraz braku obowiązku sporządzenia planu miejscowego wynikającego z art. 13 ust. l tej ustawy. W oparciu o powyższy przepis została przeprowadzona rozprawa administracyjna, a następnie przygotowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez uprawnionego urbanistę w celu stwierdzenia jej zgodności z prawem. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2003r. Wojewoda stwierdził jednak, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, póz. 78, ze zm). Wskazał, iż teren działek nr 299 i 298 stanowi grunt rolny zabudowany klasy B-RIIIa, który pomimo uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej w ramach procedury opracowania obowiązującego do 31 grudnia 2002r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta E. nie daje podstaw do przedmiotowej zabudowy. W odwołaniu z dnia 23 lipca 2003r. pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, iż organ przeprowadził rozprawę administracyjna w toku której ustalone zostały istotne dla sprawy okoliczności, przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, a następnie opierając się jedynie na opinii Wojewody odmówił ustalenia wskazanych warunków zabudowy stwierdzając, iż lokalizacja pawilonu handlowego branży spożywczej narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie wskazał jednak, jakie konkretnie przepisy tej ustawy narusza zamierzenie skarżącego. Podniósł, iż organ przyznał, że została uzyskana zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej w ramach procedury opracowywania miejscowego planu odnośnie terenu objętego wnioskiem inwestora, jednak nie wskazał kto i kiedy taką zgodę wydał, jaka jest jej forma prawna oraz czy uzyskano zgodę na "wyłączenie z produkcji rolnej" czy też "wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze". Zdaniem skarżącego okoliczności powyższe mają istotne znaczenie dla sprawy, bowiem w sytuacji wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie zachowuje ona swoją ważność także po utracie mocy obowiązującej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzją z 6 października 2003r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja wydana została w oparciu o zapisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż do czasu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. do dnia 11 lipca 2003r. w niniejszej sprawie nie wydano decyzji ostatecznej. Podniesiono, iż stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podstawą do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może być jedynie pozytywne ustalenie Wojewody o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Skoro w tej sprawie Wojewoda odmówił stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonego w projekcie tej decyzji, to stanowi to przeszkodę w ustaleniu takich warunków zabudowy. Wyjaśniono także, iż stwierdzonej przez Wojewodę niezgodności nie można usunąć, gdyż to nie do organu ustalającego warunki zabudowy należy rozstrzyganie o klasyfikacji gruntów i ich ewidencji, dlatego też właściwie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. W skardze z dnia 24 listopada 2003r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik A Spółki z o.o. w P. powołał się ponownie na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania -art. 7, art. 8 Kpa w związku z art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 44 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy poprzez przyjęcie, iż organy administracji w procesie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego są związane rozstrzygnięciem Wojewody wydanym w tej sprawie. W ocenie skarżącego organ nadal nie wyjaśnił, zasygnalizowanej kwestii w decyzji organu I instancji, iż w odniesieniu do terenu obejmującego działki 299 i 298 wydano zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej w ramach procedury opracowywania obowiązującego do 31 grudnia 2002r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił, iż nie do przyjęcia jest stanowisko organów, powtórzone za Wojewodą, iż brak planu miejscowego nie pozwala na wydanie korzystnej dla wnioskodawcy decyzji, w sytuacji gdy jego zamierzenie dotyczy gruntów rolnych. Powołał się na art. 61 ust. l pkt 4 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Skoro w przedmiotowej sprawie zachodzi taka sytuacja, iż teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów uzyskaną w procedurze sporządzania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność, iż organy rozpatrywały sprawę na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy nie stanowi przeszkody do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. Wynika to bowiem z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. l w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo skarżący podał, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy na postanowienie wojewody nie służy zażalenie, zatem strona nie ma możliwości kwestionowania oceny w nim zawartej inaczej niż tylko w odwołaniu od decyzji. Gdyby podzielić stanowisko Kolegium, iż organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany oceną wojewody, to strona pozbawiona zostałaby skutecznego trybu odwoławczego, a nadto faktycznie organem ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu byłby wojewoda. Ocena wojewody w sprawie nie wiąże, zdaniem skarżącego, samorządowego kolegium odwoławczego jako organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniosło ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Tego rodzaju naruszenia prawa mają miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać należy, iż do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla będącego przedmiotem sporu zamierzenia inwestycyjnego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, póz. 139, ze zm), gdyż zgodnie z art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Po myśli ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mając na celu ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne, może być w danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli w sytuacji istniejącej na gruncie niniejszej sprawy, gospodarowanie przestrzenią następuje na podstawie przepisów szczególnych - art. 40 ust. l tej ustawy. Procedurę mającą zagwarantować realizację wskazanego celu przewidują natomiast przepisy art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Warunkiem wydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zatem w tym przypadku przeprowadzenie rozprawy oraz uzyskanie postanowienia wojewody o zgodności przedstawionych mu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z prawem. Postanowienie wojewody nie jest jednak zaskarżalne w toku instancji - ust. 3 art. 44 tej ustawy, zaś z ust. 4 tego przepisu wynika, ze organ ustalający warunki zabudowy w sytuacji stwierdzenia przez wojewodę niezgodności z prawem przedstawionych mu warunków usuwa te niezgodności. W niniejszej sprawie organy nie podjęły działań w celu usunięcia stwierdzonych niezgodności uznając, że nie stanowi ich kompetencji zmiana zapisów w ewidencji gruntów oraz rozstrzyganie o klasyfikacji gruntów, czym naruszyły art. 44 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.. Słuszny jest zarzut skarżącego, iż wobec braku możliwości zaskarżenia postanowienia wojewody, dopiero na etapie postępowania odwoławczego strona może skutecznie kwestionować stanowisko tam wyrażone. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji I instancyjnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę /wyrok NSA z 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, opublikowany ONSA 1997, Nr l, póz. 35/.Oznacza to, iż Kolegium winno ponownie rozpoznać sprawę i jednocześnie merytorycznie ustosunkować się do przedstawionych zarzutów. Przyjęcie zaś poglądu o związaniu tak organu I i II instancji wydanym w sprawie postanowieniem wojewody naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz prawa do wszechstronnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej. Nadto przyjęta przez organy orzekające w sprawie ocena w przedmiocie związania postanowieniem wojewody stanowi naruszenie właściwości rzeczowej organu uprawnionego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 40 ust. 3 tej ustawy. Na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżącego, iż brak postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyjaśnienia, czy teren planowanej inwestycji nie został wyłączony z produkcji rolnej i wobec powyższego planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, póz. 78, ze zm) stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego do pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie to ma natomiast istotny zaś na wynik sprawy. Postanowienie Wojewody z dnia 24 czerwca 2003r. odmawiające stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego oparte zostało na art. 7 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagające zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy orzekające w sprawie uznały, iż mimo obowiązku wynikającego z art. 44 ust. 4 powołanej ustawy nie są w stanie usunąć niezgodności, gdyż nie do ich właściwości należy rozstrzyganie o klasyfikacji gruntów i ich ewidencja. Pominęły milczeniem okoliczność, że grunty działek nr 299 i 298 , jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, bowiem w tym zakresie brak jakiejkolwiek źródłowej informacji w przekazanych aktach, zostały wyłączone z produkcji rolnej w ramach procedury opracowywania obowiązującego do 31 grudnia 2003r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta E. Okoliczność wyrażonej zgody na zmianę wykorzystywania objętego wnioskiem inwestora terenu nie została wyjaśniona, tak przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu, co do niezbędności ustalenia charakteru prawnego udzielonej zgody oraz ewentualnego jej wpływu na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego - pkt. II sentencji wyroku- uzasadnia przepis art. 200 cytowanej, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.