IV SA 4864/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (Spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004 r. sprawy ze skargi K. S., M. W., J. S. i S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po 10 zł (dziesięć) na rzecz każdego ze skarżących: K. S., S. C., J. S. i M. W., tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 listopada 2001 r., Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przeprowadzenie przez inwestora R. L. robót budowlanych polegających na adaptacji byłych pomieszczeń kotłowni "[...]", położonych przy ul. "[...]" w O., na biuro Zakładu Pogrzebowego "[...]". Następnie, decyzją z dnia 21 maja 2002 r., udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń biura na zakład pogrzebowy z rozszerzonymi usługami, tj. zorganizowanie w nim kaplicy i przechowalni zwłok. Decyzją z dnia 24 czerwca 2002 r., Wojewoda, utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na skutek skargi wniesionej m.in. przez K. S., J. S., M. W. i S. C., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2003 r., sygn. akt "[...]" i "[...]", uchylił jednak zarówno wskazaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 24 czerwca 2002 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 21 maja 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na potrzebę wyjaśnienia przez organy administracji, czy realizacja inwestycji przeprowadzonej przez R. L. nie nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W związku z uprzednim wykonaniem przez inwestora robót adaptacyjnych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, R. L., po otrzymaniu wskazanego wyżej wyroku, w dniu 20 sierpnia 2003 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakładu pogrzebowego, położonego przy ul. "[...]" w O., powstałego w wyniku zmiany sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń biura zakładu pogrzebowego na zakład pogrzebowy z rozszerzonymi usługami, tj. zorganizowanie w nim kaplicy i przechowalni zwłok. Po rozpatrzeniu wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), decyzją z dnia 19 września 2003 r., udzielił na rzecz inwestora – R. L. wnioskowanego pozwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że w oparciu o dokumentację techniczną otrzymaną ze Starostwa Powiatowego w O. i dokonane w dniu 28 sierpnia 2003 r. oględziny, stwierdzono, że adaptowany z biura zakładu pogrzebowego na zakład pogrzebowy lokal biurowo-usługowy, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i może być bezpiecznie użytkowany. Podniósł ponadto, że powiadomione przez inwestora w dniu l sierpnia 2003 r. instytucje, wymienione w art. 59 prawa budowlanego, nie zgłosiły sprzeciwu lub uwag do prowadzonej działalności w zakresie usług pogrzebowych. Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2003 r., organ I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., wydając w dniu 22 sierpnia 2001 r. decyzję nakazującą R. L. zaniechanie dalszych robót adaptacyjnych w budynku byłej kotłowni, zalegalizował tym samym roboty wykonane do momentu wydania tej decyzji i zakończył postępowanie w tej spawie. Wydanie tej decyzji umożliwiło natomiast inwestorowi uzyskanie pozwolenia na adaptację pomieszczeń kotłowni na biuro zakładu pogrzebowego. Przeprowadzona w dniu 20 czerwca 2002 r. kontrola biura zakładu pogrzebowego wykazała, że od dnia kontroli budowy, przeprowadzonej w dniu 14 marca 2002 r., w obiekcie biura zakładu pogrzebowego nie przeprowadzono żadnych robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania biura na zakład pogrzebowy nastąpiła natomiast dopiero w oparciu o ostateczne pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. złożyli K. S., M. W., J. S. i S. C. - mieszkańcy położonych nieopodal zakładu pogrzebowego nieruchomości, wskazując, iż nie wyrażają zgody na działalność tego zakładu. W uzasadnianiu podnieśli, że pomimo decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2001 r., nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót adaptacyjnych w budynku byłej kotłowni, R. L. prowadził je nadal, lecz z większą ostrożnością. Strony wskazały również, że fundament na którym stoi krzyż usytuowany jest na rurociągu ciepłowniczym, a ponadto i inwestor dopuścił się samowoli budowlanej wykonując klatkę schodową od strony bloku i Spółdzielni Mieszkaniowej. Podnieśli, że Prokuratura Rejonowa w O. prowadzi , dochodzenie w sprawie samowoli budowlanej i do dnia dzisiejszego śledztwo to nie zostało zakończone, a zakład pogrzebowy cały czas prowadzi rozszerzoną działalność. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § l pkt 3 kpa, decyzją z dnia 29 października 2003 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, powołując się na brzmienie art. 28 kpa, wskazał, że odwołujący się nie są stronami w niniejszej sprawie, nie mają bowiem interesu prawnego, ani materialnego. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W skardze z dnia 29 listopada 2003 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. S., M. W., J. S. i S. C. zarzucili decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażącą obrazę art. 28 kpa i innych, bliżej niesprecyzowanych, przepisów prawa administracyjnego. Wskazali, że organ odwoławczy opierając się w zaskarżonej decyzji na art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, pominął całkowicie prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących i położonych blisko działki inwestora, na której funkcjonuje i jest rozbudowywany zakład pogrzebowy. Podnieśli, iż zachowanie granic ochrony własności wymaga uwzględnienia w tym postępowaniu interesów właścicieli nieruchomości, nie tylko sąsiednich, ale nawet dalej położonych, jeśli tylko skutki działań inwestora mogą obejmować, choćby nawet pośrednio, także i te nieruchomości. Wspomnieli także, iż wcześniejszą decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zauważył ponadto, iż podnoszone w skardze zarzuty dotyczą postępowania w sprawie legalizacji robót budowlanych, a nie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, którego stroną, zgodnie z powołanym art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, jest wyłącznie inwestor. Na rozprawach przeprowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniach 23 marca 2004 r. i 12 października 2004 r., K. S. oświadczył, iż posiada dwie działki, z których jedna bezpośrednio graniczy z terenem zakładu, jest działką niezabudowaną i przez sąsiedztwo z zakładem stała się praktycznie bezużyteczna. Druga działka położona jest w odległości 15 m od zakładu i jest działką zabudowaną domem mieszkalnym. M. W. wskazał, iż mieszka w odległości 40 m od działki, na której położony jest sporny zakład, natomiast J. S. podniósł, że mieszka około 14 m od zakładu, co psychicznie źle wpływa na niego i jego żonę. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, pełnomocnik inwestora wskazał, iż nie mogą oni być uznani za strony niniejszego postępowania z uwagi na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dodał ponadto, iż działki skarżących dzieli od zakładu droga o szerokości od 10 do 12 m oraz niezabudowana działka K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę pomimo, że zarzuty w niej zawarte nie stanowią głównej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Podnieść należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący mogą być uznani za strony, toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakładu pogrzebowego, położonego przy ul. "[...]" w O. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia konieczne jest uprzednie rozważenie specyficznych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić bowiem, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, którego dokładna analiza umożliwia dopiero wybór właściwych norm prawnych, mających w niej zastosowanie. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie zmiana sposobu użytkowania biura zakładu pogrzebowego na zakład pogrzebowy nastąpiła w oparciu o pozwolenie wydane w efekcie postępowania toczącego się na wniosek inwestora z dnia 18 kwietnia 2002 r. Nie budzi wątpliwości fakt, że stronami tego postępowaniu byli skarżący. Na skutek wniesionej przez nich skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Starosty O. z dnia 21 maja 2002 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody z dnia 24 czerwca 2002 r. W związku z ustaleniem przez organy administracji, że w niniejszej sprawie nie doszło do popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej i tym samym brak jest podstaw do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w oparciu o art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz jednoczesnym stwierdzeniem wykonania przez inwestora na podstawie decyzji z dnia 21 maja 2002 r. robót adaptacyjnych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania biura zakładu w zakład pogrzebowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 19 września 2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego zakładu pogrzebowego. W oparciu o przedstawiony wyżej stan faktyczny, stwierdzić natomiast należy, że postępowanie, zakończone wydaniem wskazanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia 19 września 2003 r. wszczęte zostało w rzeczywistości na podstawie wniosku inwestora z dnia 18 kwietnia 2002 r. Było bowiem efektem toczącego się uprzednio przed organami administracji postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania biura zakładu pogrzebowego w zakład pogrzebowy i tylko z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy uległo przekształceniu w postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakładu pogrzebowego. Konsekwencją powyższego jest natomiast to, że do rozpoznawanej sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718). Zgodnie też z art. 7 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przepisach tych brak było natomiast ograniczenia kręgu podmiotów, uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego do inwestora. Powyższe oznacza natomiast, iż w rozpoznawanej sprawie kluczem do ustalenia podmiotów posiadających przymiot strony jest treść art. 28 kpa, zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy opierając swoje rozstrzygnięcie na nie mającym zastosowania w sprawie przepisie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i nie przeprowadzając tym samym postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia przesłanek z art. 28 kpa, naruszył tym samym przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Powszechnie przyjmuje się jednak, że interes prawny, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zgodnie też z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Tym samym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organ odwoławczy, mając na uwadze specyfikę usług prowadzonych przez inwestora w obiekcie budowlanym, którego sposób użytkowania uległ zmianie, jak również stosunkowo niewielkie odległości dzielące zakład pogrzebowy ze stanowiącą własność K. S. nieruchomością i budynkami, w których mieszkają skarżący, powinien rozważyć, czy w świetle przepisu art. 28 kpa posiadają oni przymiot strony. Organ ten powinien ocenić zatem, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jako zakładu pogrzebowego prowadzi do naruszenia chronionego prawem interesu skarżących i dopiero w oparciu o poczynione ustalenia, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, wydać stosowną decyzję. Na marginesie zauważyć należy również, iż zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji nieprawidłowo określona została lokalizacja przedmiotowego zakładu pogrzebowego. Błąd ten powinien zostać sprostowany przez organ nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.