IV SA 4865/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie S.O. del. do WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Maria Matyja Katarzyna Matczak(Spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi B. i D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. i D. K. kwotę lO zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 28 maja 2003r. B. K. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego na działce nr 303, obręb M. gm. P. w trybie art. 155 Kpa - po zweryfikowaniu pierwotnego żądania opartego na art. 154 Kpa - w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie. Wyjaśniła, iż pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji nie jest zasadne z uwagi na interes społeczny przejawiający się w tym, że Rada Miejska w P. uchwałą Nr "[...]" z dnia 27 lutego 2003r. postanowiła o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. i stosownie do aktualnych zapisów w planie jej nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod rekreację. Zabudowa działki zgodna jest z obecnym zapisem planu i nie jest uzasadnione dalsze żądanie rozbiórki budynku letniskowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z 28 maja 2003r. Nr "[...]" odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w dniu 26 listopada 1993r., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. - w wyniku złożonego odwołania - decyzją z 7 lipca 2003r. wydaną w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność jednoznacznego ustalenia wniosku skarżącej i trybu w ramach którego żąda wzruszenia decyzji ostatecznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 12 września 2003r. Nr "[...]" odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 26 listopada 1993r. Wyjaśniono, że mimo orzeczonej rozbiórki budynku letniskowego położonego na działce nr 303 obręb M. gm. P. budynek ten do chwili obecnej nie został rozebrany. Potwierdzono, że stosownie do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z 27 lutego 2003r. Nr "[...]" - działka Nr 303 położona jest w strefie zabudowy letniskowej i forma architektoniczna budynku odpowiada zapisom planu, jednakże nie został spełniony wymóg określony w § 7 ust. 2 pkt 4 planu. Zgodnie z zapisem planu brak jest bowiem uzbrojenia terenu działki m.in. w sieć kanalizacji sanitarnej, grawitacyjnej i tłocznej z odprowadzeniem ścieków do istniejącej oczyszczalni ścieków w P., co powoduje, że nie ma możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego w trybie art. 155 Kpa. Od powyższej decyzji odwołała się B. K. wskazując, że samowola budowlana została popełniona na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane z 1974r., a wobec tego stosownie do art. 39 tej ustawy właściwy organ winien odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki do czasu wybudowania zbiorczej sieci kanalizacyjnej i zezwolić na czasowe wykorzystanie budynku letniskowego. Rozpatrując odwołanie decyzją z 30 października 2003r. Nr "[...]" (będącą przedmiotem skargi) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, aczkolwiek nie podzielił argumentów zawartych w jej uzasadnieniu. Wskazał, że podstawą prawną odmownej decyzji organu pierwszej instancji jest art. 155 Kpa. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe stosowanie tego trybu postępowania. Poza tym zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w obrębie M. gm. P., w wyniku której działka B. i D. K. zmieniła przeznaczenie z rolnego na zabudowę letniskową nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wyjaśniono, że sprawa uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa dotycząca orzeczonej rozbiórki budynku letniskowego jest rozpatrywana wyłącznie w oparciu o stan prawny istniejący w chwili realizacji tej inwestycji i późniejsze zmiany stanu prawnego nie mają wpływu na likwidowanie skutków samowoli budowlanej. Na powyższą decyzję skargę złożyli B. i D. K. wnosząc o jej uwzględnienie. Podnieśli, że teren na którym położona jest nieruchomość jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową i w związku z tym chcieli doprowadzić do otrzymania pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej. Zarzucili, że prawo budowlane z 1974r. jest łagodniejsze dla sprawców samowoli budowlanej i dopuszcza legalizację takich budynków letniskowych. Poza tym podnieśli, że znane są im przypadki gdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w 2000r. uchylał decyzje o rozbiórce i umarzał postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż zarówno art. 37 ust. l pkt l Prawa .budowlanego z 1974r., na podstawie którego Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wydał nakaz rozbiórki i który w związku z art. 103 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. znajduje zastosowanie w tej sprawie, jak i art.48 obecnie obowiązującego prawa budowlanego muszą być traktowane jako przepis szczególny sprzeciwiający się zmianie decyzji w trybie art. 155 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych, stwierdził istnienie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Zatem Sąd związany jest jedynie granicami danej sprawy i z uwagi na powyższe nie może odnieść się do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących umarzania przez organ odwoławczy innych spraw administracyjnych mających za przedmiot także rozbiórki budynków letniskowych. Zważyć należy, iż decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją wydana została w reżimie przepisów dotyczących uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej tj. art. 155 Kpa. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie spełniona została tylko jedna z bezwzględnie wymaganych ; przesłanek, gdyż nie może budzić wątpliwości okoliczność, że skarżący posiadają słuszny interes, aby uchylić decyzję ostateczną nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego położonego na nieruchomości stanowiącej ich własność, oznaczonej jako działka Nr 303 obręb M. gm. P. Nie zostały natomiast spełnione pozostałe przesłanki. W przekazanych aktach sprawy brak jest oświadczenia D. K. o wyrażeniu zgodny na zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 26 listopada 1993r., orzekającej o rozbiórce budynku letniskowego położonego na nieruchomości stanowiącej jego współwłasność. Wprawdzie wniosek w tej sprawie złożony organowi pierwszej instancji w dniu 28 maja 2003r. oznaczony został jako pochodzący od B. i D. K., jednakże podpisała go tylko B. K. Natomiast z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego i Sądu Najwyższego wynika, że z uwagi na respektowanie fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych niezbędna jest zgoda wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji, która musi być udzielona wyraźnie. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r. sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, póz. 112 stwierdzono, że "zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której strona czerpie swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa". Nie budzi zatem wątpliwości Sądu okoliczność, że w przedmiotowej sprawie brak jest zgody wszystkich stron postępowania na zamianę lub uchylenie dostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 26 listopada 1993r. Skoro umową darowizny sporządzoną w dniu 8 lutego 2001 r. małżonkowie B. i D. K. stali się właścicielami zabudowanej nieruchomości, położonej w M. gm. P. oznaczonej jako działka nr 303 o powierzchni 1200m2, na zasadzie współwłasności ustawowej, to oboje winni złożyć oświadczenie wyrażające zgodę na uchylenie lub zmianę przedmiotowej decyzji. Wymogu powyższego nie można natomiast sanować poprzez wskazanie, iż wniosek pochodzi od obojga małżonków. Już tylko ta okoliczność powoduje, że organ nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku bez wyjaśnienia w trybie art. 7 i art. 77 Kpa czy drugi z współwłaścicieli także wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Poza tym z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 1999r. sygn. akt IV SA 888/97 OSNA 2000/1/36. Wprawdzie nakaz rozbiórki budynku letniskowego położonego na działce nr 303 obręb M. gm. P., orzeczony został w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny tj. art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, póz. 229, ze zm) jednakże intencja tegoż przepisu jest identyczna jak obecnie obowiązującego art. 48 prawa budowlanego tj. sankcja wobec sprawców samowoli budowlanej. W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § l lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania sądowego stosownie do art. 200 tejże ustawy. Rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie podejmował w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy, z uwagi na brak wykonalności zaskarżonej decyzji.