IV SA 4923/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004 r., sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych : I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (słownie: dziesięć zł) z tytułu kosztów sądowych. Postanowieniem nr "[...]" z dnia 28 czerwca 2002 r., wydanym z powołaniem się na przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, z późn. zm) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. zobowiązał M. A. do dostarczenia oceny technicznej wykonanego docieplenia styropianem ścian budynku mieszkalnego, na poziomie I piętra, przy "[...]" w O. W dniu 29 lipca 2000 r. M. A. przedłożyła wymaganą ocenę techniczną, w której stwierdzono m.in., iż ocieplenie styropianem budynku na poziomie I piętra przy "[...]" w O. wykonane zostało zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, a wykonana część elewacji korzystnie wpłynęła na wygląd ogólny budynku. Decyzją nr "[...]" z dnia 26 sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. nakazał M. A. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z wykonaniem docieplenia styropianem ścian przedmiotowego budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 51 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 24 listopada 2000 r., na wniosek G. C. i A. B., zamieszkałych w przedmiotowym budynku. Powołano się także na przeprowadzoną w dniu 2 sierpnia 2000 r. wizję lokalną, w wyniku której ustalono, że M. A. nie posiadając pozwolenia organu administracji architektoniczne - budowlanej wykonała na poziomie I piętra docieplenie ścian rzeczonego budynku mieszkalnego. Organ stwierdził, iż wobec wykonania nałożonego postanowieniem obowiązku dostarczenia oceny technicznej należało orzec o nakazaniu zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. B. i G. C. podnosząc, iż decyzja nakazująca inwestorowi zaniechanie dalszego docieplenia budynku wykracza poza przedmiot toczącego się postępowania, które dotyczy ocieplenia już istniejącego, a nie ocieplenia mającego powstać w przyszłości. Wskazywali także, iż od ponad 2 lat nie toczą się żadne roboty budowlane związane z wykonaniem docieplenia zamieszkiwanego przez nich budynku w związku z czym nakazywanie ich zaniechania jest bezcelowe. Odwołujący się mieli również zastrzeżenia do wykonanej oceny technicznej podnosząc m.in., że powinna być wykonana nowa ocena techniczna wypowiadająca się co do możliwości kontynuowania docieplenia budynku na poziomie pozostałych kondygnacji. Wskazali nadto na konieczność zwrócenia się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii, której przedmiotem byłaby ocena wyglądu estetycznego wykonanego docieplenia z uwzględnieniem charakteru i stylu budynku, a także jego otoczenia. W konkluzji podkreślili, iż celem ich działań nie jest przywrócenie za wszelką cenę poprzedniego stanu rzeczy, a jedynie spowodowanie, aby działania dotyczące nieruchomości wspólnej, w której posiadają większość udziałów, były zgodne z prawem i nie odbywały się bez ich woli i wiedzy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania stron, decyzją z dnia 29 października 2002 r. nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że nakazanie zaniechania dalszych robót ma takie znaczenie, że legalizuje roboty budowlane wykonane bez ważnej podstawy prawnej, lecz zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji (przedstawione przy piśmie przekazującym odwołanie), że wykonane ocieplenie należy uznać za roboty nie zakończone, gdyż nie obejmują one całości budynku przy "[...]" w O. Wskazał, że dalsze ocieplenie przedmiotowego budynku wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu odwoławczego ocena techniczna przedłożona przez inwestorkę stanowiła wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Obszerną skargę na powyższą decyzję wywiódł A. B. domagając się uchylenia obu decyzji, zarzucając im przede wszystkim: l/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 48 i art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., 2/ obrazę przez organ I instancji przepisów prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia w zakresie, w którym ustawa nakłada na organ obowiązek wydania decyzji z art. 51 ust. l pkt 2, a tym samym pozbawienie skarżącego udziału w części postępowania, dotyczącej zakresu czynności niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, 3/ niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. l pkt l zamiast art. 51 ust. l pkt 2, a co za tym idzie brak oznaczenia terminu do podjęcia przez inwestorkę dalszych kroków związanych z doprowadzeniem budynku do estetycznego wyglądu, co miało wpływ na wynik postępowania, 4/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na potraktowaniu wykonanego ocieplenia jako robót nie zakończonych, 5/ naruszenie art. 107 kpa poprzez brak wskazania dowodów, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcie, a zwłaszcza przyczyn, z powodu których odmówiły wiarygodności, np. opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, 6/ niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza przyczyn powstałej samowoli budowlanej. Ponadto w uzasadnieniu skargi A. B. podnosi, iż samo dostarczenie jednostkowej i wykonanej na zlecenie zainteresowanej strony oceny technicznej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, której skutkiem jest usankcjonowanie samowoli budowlanej wykonanej z naruszeniem procedur i wymogów formalnych. W ocenie Skarżącego wszystkie wymienione zarzuty miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W uzupełnieniu skargi Skarżący przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporządzoną na jego zlecenie opinię architekta z dnia 26 listopada 2002 r. w której negatywnie oceniono częściowe docieplenie rzeczonego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie do stanu faktycznego związanego z budową obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotem rozstrzygnięcia niniejszego postępowania były zaś roboty budowlane polegające na ociepleniu części istniejącego obiektu budowlanego. Wobec przedłożenia przez inwestora oceny technicznej potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót, w ocenie organu II instancji słusznym było orzeczenie o zaniechaniu dalszych robót. Ponadto organ przychylił się do argumentacji ze skargi, że w przedmiotowej sprawie właściwsza byłaby procedura określona w art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednak wobec faktu nie zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia 28 czerwca 2002 r. nakazującego dostarczenie oceny technicznej przedmiotowych robót budowlanych, jak też wykonanie powyższego obowiązku i wykazanie zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, w ocenie organu, zasadne było utrzymanie w mocy decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, pełnomocnik Skarżącego podnosiła, iż decyzja w rozpoznawanej sprawie powinna być wydana w oparciu o art. 51 ust.l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także podtrzymała zarzut ze skargi, że współwłaściciele budynku pominięci zostali w postępowaniu dotyczącym samowolnego ocieplenia tegoż obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów, a w szczególności stwierdzeń, że organy nadzoru budowlanego pomijały współwłaścicieli rzeczonego budynku w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika, iż poza postanowieniem Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta O. nr "[...]" z dnia 28 czerwca 2002 r., wszystkie inne wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia doręczone zostały Skarżącemu. Należy zauważyć, iż Skarżący miał możliwość zakwestionowania tegoż postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym, poprzez żądanie chociażby wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa. Jak wynika z rozstrzygnięć podejmowanych w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było ukierunkowane na zalegalizowanie robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak nie zostało ono przeprowadzone w sposób wszechstronny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7 ,77 i 80 kpa. Z analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż organy orzekające uchyliły się od prawnej oceny wykonanych robót, co do ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Nie uzasadniły także w sposób przekonujący, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 51 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót". Z poczynionych w sprawie ustaleń nie wynika także, że inwestor po dociepleniu budynku na wysokości swojego mieszkania, był zainteresowany kontynuacją robót budowlanych, dlatego też wątpliwą staje się decyzja nakazująca inwestorowi zaniechanie dalszych robót. Zaniechanie robót może nastąpić w toku ich realizacji, a w niniejszej sprawie organ jednoznacznie nie wyjaśnił czy rozpoczęte docieplenie budynku ma być kontynuowane. W sytuacji, gdy inwestycja została już zakończona zastosowanie wskazanego przepisu winno znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach o możliwości skorzystania z niego w tej konkretnej sprawie. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organu II instancji, iż przedstawiona przez inwestora ocena techniczna stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. W tym względzie odwołać się należy do tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt SA/Bd 304/03 (nie publ.). Jak stwierdził Sąd "weryfikacja dowodowa opinii biegłego nie może polegać na przytoczeniu jego poglądów, lecz na przedstawieniu własnego stanowiska opartego na krytycznej analizie przedłożonej opinii". Z kolei w wyroku z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt II SA 1818/00 (LEX nr 53353) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny". W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 kpa, nie oceniły we własnym zakresie przedłożonej przez inwestora oceny technicznej przyjmując wszystkie zawarte w niej wnioski jako niepodważalne i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, dotyczących właśnie oceny technicznej, sporządzonej na zlecenie inwestora. Wskazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy i czynią jej ocenę merytoryczną za przedwczesną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie ocenić we własnym zakresie zarówno opinię techniczną przedłożoną przez inwestora, jak również opinię złożoną przez Skarżącego przy skardze (traktując je jako element postępowania dowodowego/i zająć w tej sprawie wiążące stanowisko. Z tych wszystkich względów, zgodnie z art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1270/, należało orzec jak w sentencji.