IV SA 4994/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 2 IV SA 4994/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 października 2003r. Starosta E. na wniosek A Spółki z o.o. w E. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego B przy ul. "[...]" w E. Na zasadzie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia decyzji wskazując, iż w całości uwzględnia ona żądanie strony. Od decyzji tej odwołał się J. G., wnosząc o jej uchylenie. Podał, iż w dniu 28 marca 2003r. nabył podczas licytacji nieruchomość sąsiadującą z działką na której planowana jest inwestycja, na dowód czego przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 2 lipca 2003r. o przysądzeniu przedmiotowej nieruchomości. Podniósł, iż w tym stanie rzeczy powinien być stroną toczącego się postępowania o pozwoleniu na budowę. Zarzucił ponadto, iż w wykazie działek pod zabudowę wymieniona jest działka nr "[...]", która według Starostwa jest w użytkowaniu C Spółki z o.o. w E., którą uznano za stronę postępowania podczas gdy została sprzedana w drodze przetargu w dniu 28 marca 2003r. Zatem wydanie pozwolenia na budowę na gruncie, co do którego brak jest aktu własności nie znajduje oparcia w przepisach Prawa budowlanego. W uzupełnieniu swojego odwołania J. G. podniósł, iż niepowiadomienie go o toczącym się postępowaniu pozbawiło go prawa do oceny czy zamierzona inwestycja nie będzie godziła w jego plany związane z nabytą działką. Ponadto w ocenie skarżącego organ nie dochował należytej staranności w ustaleniu kręgu osób będących stroną w przedmiotowym postępowaniu. Wyjaśnił przy tym, iż nabył prawo do nieruchomości z dniem 24 lipca 2003r. tj. z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu o przysądzeniu własności. W związku z tym brak udziału w postępowaniu pozbawił skarżącego możliwości obrony swoich praw, co uzasadnia uchylenie decyzji celem powtórzenia czynności, w których nie brał udziału. Decyzją z dnia 12 listopada 2003r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone właściwie, a o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione wszystkie strony zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na dzień 29 września 2003r., zgodnie z którym zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji użytkownikiem wieczystym działki "[...]" było C spółka z o.o. w E., zaś odwołujący się nabył tę nieruchomość dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego tj. z dniem 23 października 2003r. Podano, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi określone przepisami Prawa budowlanego, tj. złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedłożył projekt budowlany, odpowiadający wymogom określonym w art. 35 ust. l Prawa budowlanego. Wskazano także, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś jego lokalizacja odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę wniósł J. G., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż w jego ocenie postępowanie organów odnośnie ustalenia kręgu podmiotów zainteresowanych nie było prawidłowe. Skarżący podał, iż prawo do nieruchomości obejmującej działkę nr "[...]" nabył z dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 2 lipca 2003r., czyli z dniem 24 lipca 2003r. Natomiast organ odwoławczy uznał za datę prawomocności postanowienia - datę wydania skarżącemu jego odpisu, tj. dzień 23 października 2003r. Przy czym zarzucił, iż jednocześnie za stronę uznano osobę, która także nabyła nieruchomość sąsiednią na licytacji i co do której postanowienie o przysądzeniu własności nie było prawomocna, a mimo to informowano ją o toczącym się postępowaniu. W związku z tym w ocenie skarżącego organ prowadzący postępowanie kierował się nie tylko wypisem z rejestru gruntów, ale posiadał także informacje o licytacji nieruchomości należących do C, którego część działek usytuowana jest terenie objętym przedmiotową decyzją. Organ naruszył tym samym obowiązki wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż na zakupionej nieruchomości ma zamiar pobudować budynek handlowo-usługowy, którego działalność ma być związana z nieodległym targowiskiem, jak również cmentarzem. Natomiast zatwierdzony projekt budowlany uniemożliwi mu wykorzystanie nabytej nieruchomości z powodu niezachowania odległości określonej w § 13 ust. l pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł także, iż decyzja Prezydenta Miasta E. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru miasta uchwalonym uchwałą Rady Miasta E. z 30 grudnia 1997r., gdyż w planie tym dopuszczono możliwość korekty linii orientacyjnych rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania tylko w niewielkim zakresie, co nie może prowadzić do podwojenia obszaru przeznaczonego pod usługi handlowe. Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana niezgodnie z planem to jest nieważna, a w związku z tym także nieważne jest pozwolenie na budowę wydane na jej podstawie. Podniósł ponadto, iż przyjęta w zatwierdzonym projekcie powierzchnia sprzedaży przekracza ustalony limit powierzchni do 2000 m2 , gdyż w projekcie tym ujęto tylko powierzchnię pod projektowanymi regałami, zaś pominięto powierzchnię pomiędzy nimi, stanowiącą całość techniczno-użytkową., zaś suma powierzchni pod regałami oraz sztucznie wydzielonej powierzchni pomocniczej wynosi 3163,90 m2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż odpis postanowienia sądu przedłożony przez skarżącego nie zawierał adnotacji o dacie jego prawomocności, a w związku z tym organ I instancji nie miał podstaw aby zawiadamiać skarżącego o toczącym się postępowaniu przed dniem 23 października 2003r. Wyjaśniono, iż niezasadny jest zarzut o naruszeniu odległości określonej w rozporządzeniu, gdyż projektowany obiekt Centrum Handlowo-Usługowego nie można uznać za obiekt smukłej budowie o szerokości 3 m, a w związku z tym powoływany przez skarżącego przepis nie ma zastosowania. Ponadto przepis ten dotyczy odległości pomiędzy budynkiem mającym pomieszczenia na pobyt ludzi, natomiast budynku stacji transformatorowej usytuowanego na działce skarżącego za taki obiekt uznać nie można. Podano także, iż zarzut co do przekroczenia limitu powierzchni sprzedaży nie znajduje potwierdzenia, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza powierzchni sprzedaży w nowoprojektowanych budynkach. Przy czym wskazano, iż sprawa dotycząca zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy o zagospodarowania terenu z tym planem była przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie w niniejszej sprawie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż w przypadku wniesienia odwołania organ je rozpoznający nie może ograniczać się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz musi sprawę rozpatrzyć na nowo. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został zachowany. Wskazać należy, iż art. 35 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji określa, jakie czynności winien podjąć organ architektoniczno-budo wlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z tych wymogów jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym wskazać należy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania inwestycji w sposób wiążący nie tylko projektanta obiektu budowlanego, ale również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (tak w wyroku SN z 3 września 1997r. sygn. akt III RN 35/97, opublik. OSNP z 1998r. Nr 4 póz. 107). W związku z tym zatwierdzony projekt nie może wykraczać ponad ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie decyzją Prezydenta Miasta E. z dnia 9 września 2002r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania trenu dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo Usługowego zlokalizowanego w E. przy ul. "[...]". Przy czym podnieść należy, iż w jej uzasadnieniu wskazano, iż inwestycja ta obejmuje między innymi budowę hali o powierzchni sprzedażowej 1990 m . Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, iż z dniem 15 marca 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2001 r. Nr 14 póz. 124), którą dokonano nowelizacji art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając w art. 10 ust. l pkt l ustawy zapis, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m - w gminach o liczbie mieszkańców do 20000 oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20000. W obowiązującym zaś na dzień wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miejscowym planie zagospodarowania terenu części miasta E. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta E. nr "[...]" z dnia 30 grudnia 1997r. dla terenu przedmiotowej inwestycji nie przewidziano możliwości lokalizacji obiektów handlowych o kubaturze przekraczającej powyższe parametry. W tym stanie rzeczy istotnym było wyjaśnienie, czy projektowany obiekt handlowy jest w tym zakresie zgodny z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Wskazać zaś należy, iż wprawdzie w przedłożonym projekcie inwestor określił, iż powierzchnia sprzedażowa wynosi 1922,40m , jednakże sposób jej ustalenia budzi wątpliwości. Inwestor wyodrębnił bowiem powierzchnię pomocniczą sali sprzedaży samoobsługowej (bez dokładnego wskazania, co kryje się pod tym określeniem) – o powierzchni 1241,5 m, a także strefę kasową o powierzchni 142,2 m. Ponadto z projektu wynika, iż w obiekcie wyodrębniono także tzw. powierzchnię ajencyjną, która -jak wynika z opisu - przeznaczona będzie na wynajem do celów usługowo-handlowych, a której sposób zagospodarowania zostanie określony przez inwestora. Nie można zatem wykluczyć, iż także w tej części obiektu odbywać się będzie sprzedaż detaliczna towarów. Niezbędne jest zatem uzupełnienie postępowania w celu ustalenia, czy faktycznie projektowany obiekt nie przekracza dopuszczalnej powierzchni sprzedaży, określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto należy wskazać, iż skarżący uzyskał prawo do nieruchomości z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu o przysądzeniu prawa własności tj. z dniem 24 lipca 2004r. Słuszne jest jednak także stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji, opierając się na danych zawartych w ewidencji gruntów, nie był zobowiązany do zawiadamiania skarżącego o toczącym się postępowaniu. Jednakże z chwilą zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu, skarżący uzyskał przymiot strony, czego zresztą organ odwoławczy nie zakwestionował, rozpatrując jego odwołanie i wydając w tym zakresie decyzję merytoryczną. Wskazać jednak należy, iż skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, twierdząc jednocześnie iż wydane pozwolenie na budowę narusza jego prawa, to organ odwoławczy winien był zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie zarzutów, a następnie rozpatrzyć je w toku postępowania odwoławczego. Dopiero wtedy bowiem możliwe byłoby dokonanie oceny, czy argumenty podnoszone przez skarżącego wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a w związku z tym zachodzi potrzeba uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też może nie są na tyle istotne, aby wymagały uzupełnienia przeprowadzonego postępowania. Przy czym wynik tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W decyzji będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnego naruszenia interesów skarżącego, zaś do zarzutów przez niego podnoszonych ustosunkował się dopiero w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.