IV SA 5040/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Bogusław Jażdżyk Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi E. D. i J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" r., działając na podstawie art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229, ze zm) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał E. i J. D. rozbiórkę dwóch drewnianych budynków wybudowanych na działce rolnej o nr ew. "[...]" położonej w obrębie wsi M. gm. S. Na skutek wniesionego odwołania decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2003r. sygn., akt IV SA 2810/01 oddalił skargę J. D. na wyżej powołaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 11 lipca 2003r. J. D. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o odroczenie wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego położonego na działce nr "[...]" w obr. M. Gm. S. i czasowe użytkowanie obiektu do dnia 31 grudnia 2008r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał stare Prawo budowlane z 1974r., które dopuszczało legalizację samowoli budowlanej w przypadku zgodności charakteru budowali z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym budynek wzniesiono. Wskazał, iż uzyskał informację od Wójta Gminy S., że podjęto czynności związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. i Rada Gminy podejmie uchwałę, w wyniku której tereny rolnicze zmienią swoje przeznaczenie na tereny rekreacyjne. Ponieważ na wskazanym terenie jest zlokalizowana jego nieruchomość spełniona została przesłanka określona w art. 39 powołanej ustawy z 1974r. uprawniająca do odroczenia wykonania rozbiórki. Nadto przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 4/01, w której stwierdzono, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przez dniem l stycznia 1995r. i do którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją wydaną po dniu l stycznia 1995r. na podstawie art. 37 ust. l pkt l prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane może mieć zastosowanie przepis art. 39 ustawy prawo budowlane z 1974r. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 3 września 1997r. sygn. III RN 33/97, OSNAPU 1998 nr 6 póz. 168. Decyzją z dnia "[...]" r., działając na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229, ze zm) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił odroczenia wykonania rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego na działce nr "[...]" w obr. M. gm. S. i nie zezwolił na jego czasowe użytkowanie. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że powołany przepis art. 39 prawa budowlanego z 1974r. dopuszcza możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwala na czasowe wykorzystanie obiektu w sposób określony w decyzji, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania tego obiektu. Wyjaśnił, iż od daty wydania decyzji o przymusowej rozbiórce budynków wzniesionych bez pozwolenia budowlanego nie uległy zmianie przesłanki prawne w oparciu o które rozbiórka została orzeczona. Nadal bowiem obowiązują ustalenia miejscowego planu przestrzennego zakazujące zabudowy działki nr "[...]". Natomiast względy społeczne przemawiają za przestrzeganiem prawa w tym ustaleń prawa miejscowego w zakresie lokalizacji nowych obiektów budowlanych. W odwołaniu J. D. wniósł o pozytywne rozpatrzenie odwołania , gdyż zyska na tym również Skarb Państwa, za czym przemawiają względy społeczne i gospodarcze. Wskazał, iż wprawdzie budynek został wybudowany pod rządami starego Prawa budowlanego z 1974r., lecz dopuszczało ono legalizację samowoli budowlanej w przypadku zgodności charakteru budowali z miejscowym planem przestrzennym zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym go wzniesiono. Ponieważ Gmina S. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i teren na którym wzniesiono budynek znacznej wartości będzie w najbliższym czasie przeznaczony pod zabudowę rekreacyjną zasadne jest odroczenie jego rozbiórki. Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że bezsporny jest fakt wybudowania w 1994r. przez E. i J. D. bez zezwolenia budynku letniskowego na działce nr "[...]" obr. M. gm. S. Przytoczono treść art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazując jednocześnie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne względy społeczne i gospodarcze uzasadniające zastosowanie tej instytucji prawa. Podano, iż w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nadal obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Gminy S. z dnia 31 marca 1993r., opublikowanego w Dz. Urz. Województwa, zakazujące wznoszenia obiektów kubaturowych na terenach rolnych. Poza tym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wyegzekwowanie wykonania ostatecznych decyzji administracyjnych, a tym samym doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, w tym prawem miejscowym jakim jest obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze z dnia 10 grudnia 2003r., przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. i J. D. wnieśli o uchylenie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podnieśli, że organ odwoławczy bezzasadnie twierdzi o braku możliwości wznoszenia na wskazanym terenie obiektów kubaturowych, gdyż dopuszczone jest wznoszenie budynków związanych z obsługą i usługami dla ogólnodostępnej turystyki kwalifikowanej Jeziora M. Wyjaśnili, że wystąpili do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr "[...]" w M. na taką inwestycję. Po jej otrzymaniu budynek na działce po drobnych robotach adaptacyjnych zostanie przeznaczony do obsługi ogólnodostępnej turystyki związanej z obsługą wymienionego jeziora. W piśmie uzupełniającym z dnia 11 grudnia 2003r. wnieśli dodatkowo o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2003r. Wyjaśnili, iż zamierzają zaskarżyć wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie utrzymujący w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę budynków drewnianych wybudowanych bez pozwolenia na działce o nr "[...]" w obr. M. gm. S. Zarzucili, iż organ odwoławczy powołując się na obowiązujący plan miejscowy Gminy S. z 1993r. pominął istotną okoliczność, że plan ten przestanie obowiązywać za dwa miesiące, zaś prośba o odroczenie wykonania rozbiórki dotyczyła okresu do 2008r. Zatem argument o doprowadzeniu do zgodności z prawem lokalnym, które wygasa z dniem 31 grudnia 2003r. nie może być przesądzający. Podnieśli, że negatywnie oceniając względy społeczne organ nie ustosunkował się do okoliczności, iż studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przeznacza działkę skarżących na cele rekreacyjne. Ponieważ przystąpiono do sporządzenia nowego planu miejscowego, zaś jego uchwalenie musi być zgodne ze studium to w konsekwencji w najbliższym czasie działka będzie przeznaczona pod zabudowę letniskową i aktualna jej zabudowa domkiem letniskowym nie będzie pozostawała w sprzeczności z planem. W tym stanie rzeczy prośba o odroczenie wykonania rozbiórki budynku letniskowego jest uzasadniona społecznie i gospodarczo. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że domniemanie otrzymania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki z przeznaczeniem na usługi ogólnodostępnej turystyki kwalifikowanej wodnej nie zwalniają skarżących od wykonania decyzji ostatecznej o rozbiórce dwóch obiektów drewnianych na wymienionej działce. Nadto ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2003r., stosownie do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368, ze zm) wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 12 października 2004r. sygn. OSK 390/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. D. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2003r. sygn. akt IV SA 2810/01 oddalającego skargę na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wobec argumentu dotyczącego zastosowania do stanu faktycznego tej sprawy przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974r. wyjaśnić należy, iż organ odwoławczy uwzględniając dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 89, póz. 414, ze zm) zwanej dalej: prawem budowlanym z 1994r., w niniejszej sprawie prawidłowo jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, póz. 229, ze zm) zwane dalej: prawem budowlanym z 1974r. Zgodnie z art. 39 prawa budowlanego z 1974r., jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. l pkt l lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Instytucja odroczenia orzeczonej przymusowo rozbiórki obiektu budowlanego w drodze decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści tego przepisu zwroty: względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Na gruncie podejmowanych decyzji w oparciu o uznanie administracyjne organy są zobowiązane zatem do zbadania przedstawianych przez zainteresowanych argumentów pod kątem ich weryfikacji jako uzasadniających określone działanie względów społecznych lub gospodarczych. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż wobec E. i J. D. orzeczono decyzją ostateczną z dnia "[...]" r. nakaz rozbiórki dwóch budynków drewnianych położonych na działce nr "[...]" w obr. M. gm. S. Wobec powyższego mogli oni skutecznie wystąpić z wnioskiem o odroczenie wykonania nakazanej rozbiórki obiektu w trybie art. 39 Prawa Budowlanego z 1974 r. Argumentowali, iż Gmina S. przystąpiła do rozpoczęcia procedury planistycznej w wyniku której teren na którym położona jest działka "[...]" zmieni przeznaczenie z rolnego na rekreacyjny. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy orzekające w sprawie swoje rozstrzygnięcia oparły o obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy prawa miejscowego jakie stanowi plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z 1993r., który na kilka miesięcy przestanie obowiązywać nie może być uznany za trafny. Skarżącym należy wskazać, że stosownie do konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, póz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa została wyrażona również w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady powyższe jednoznacznie wyznaczają zakres działania organów administracji publicznej, którym jest organ nadzoru budowlanego. Nieporozumieniem jest zarzucanie organom wydającym decyzje w tej sprawie, iż działały w oparciu o obowiązujące w momencie rozstrzygania przepisy prawa, w tym w oparciu o przepisy prawa miejscowego, które stosownie do art. 87 Konstytucji RP stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa. Fakt ustania mocy obowiązującej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonego przez Radę Gminy S. uchwałą z dnia 15 listopada 1994r. Nr "[...]", ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa, z dniem 31 grudnia 2003r., stosownie do zapisu art. 87 ust. 3 nie mógł bowiem wywierać wpływu na wydane decyzje, w momencie, gdy przywołane przepisy prawa miejscowego obowiązywały. Fakty przyszłe i niedokonane nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które oparte zostały o obowiązujące przepisy prawa,. Poza tym z brzmienia art. 39 prawa budowlanego z 1974r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że względy społeczne lub gospodarcze warunkujące możliwość odroczenia orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego muszą być oceniane w kontekście okoliczności szczególnych. Taki pogląd wypowiedziano m.in. w wyroku NSA z dnia 25 lutego 1998r. sygn. akt IV SA 612/96, niepublikowany, i stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Trudno za takie względy społeczne uznać sytuację, gdy skarżący w sposób świadomy ignorując bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego dopuścił się realizacji budynku letniskowego i budynku gospodarczego na terenie o przeznaczeniu rolnym, a następnie w toku postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki posuwał się do fałszowania dokumentów, które miały wskazywać na wcześniejszą ich realizację aby uniknąć sankcji wynikającej z art. 37 ust. l pkt l prawa budowlanego z 1974r. oraz miały doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Działania takie nie mogą korzystać z ochrony wynikającej z brzmienia art. 39 wymienionej ustawy poprzez powoływanie się na względy społeczne i gospodarcze, gdyż budynek letniskowy jest "o znacznej wartości". To właśnie sankcjonowanie takich działań nie pozostawałoby w harmonii ze względami społecznymi wyrażającymi się w obowiązku przestrzegania określonego ustawami porządku prawnego. Osoby nie przestrzegające tego porządku prawnego nie mogą następnie skutecznie powoływać się na względy społeczne, które w ich ocenie uzasadniają odroczenie wykonania rozbiórki obiektu letniskowego na okres do 31 grudnia 2008r. Na marginesie podnieść jedynie należy, że skarżący w żaden sposób nie wykazali z jakiego powodu względy społeczne lub gospodarcze przemawiają właśnie takim okresem odroczenia rozbiórki. Także kolejna próba legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, przedstawiona jako argument uzasadniający odroczenie wykonania rozbiórki, a polegająca na dostosowaniu budynku letniskowego do celów ogólnodostępnej turystyki kwalifikowanej wodnej nie mogła odnieść skutku w tym przedmiocie, gdyż po myśli art. 35 ust. 5 prawa budowlanego z 1994r. organ wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, zaś uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć nie narusza zasad postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.