IV SA 5197/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia S.O. del. do WSA Asesor WSA Protokolant Maria Matyja (Spr.) Irena Szczepkowska Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nakazania rozebrania wiaty: I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu pierwszej instancji, II) wstrzymuje wykonanie decyzji uchylonych w całości, III) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 10,- zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 23 września 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), nakazał J. G. rozbiórkę wiaty, zlokalizowanej na działkach gruntu oznaczonych nr geod. 115/25 i 115/42 przy ul. "[...]" w R. W uzasadnieniu, organ I instancji podniósł, iż po uchyleniu w dnia 12 czerwca 2002 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 24 maja 2002 r., nakazującego wstrzymanie prac budowlanych prowadzonych przy budowie wiaty na działce oznaczonej nr geod. 115/42 przy ul. "[...]" w R. i umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50 powołanej wyżej ustawy, organ ten przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające. W toku dokonanych w dniu 22 sierpnia 2002 r. oględzin, ustalił natomiast, że na działkach gruntu nr 115/25 i 115/42 wybudowana została wiata o konstrukcji drewnianej, ryglowej z dachem wielospadowym, częściowo pokrytym blachodachówką, o łącznych wymiarach 24,90 m x 21,90 m. Od strony istniejącego budynku, wiata pokryta jest płytą przeźroczystą z poliwęglanu. Słupy drewniane zakotwiczone są na fundamentach punktowych. Organ wskazał, iż prace budowlane zostały rozpoczęte na podstawie wydanego przez Starostę Powiatu P. pozwolenia na budowę z dnia 10 kwietnia 2002 r. oraz zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Decyzją z dnia 11 czerwca 2002 r. Wojewoda uchylił jednak wskazaną wyżej decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W tym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, iż w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 48 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji, J. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja podjęta została na wniosek B. i M. P., którzy nie są stroną tego postępowania, bowiem ich działka nie graniczy z działką, na której zlokalizowana jest wiata. Odwołujący się wyjaśnił, iż rozpoczął budowę wiaty po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie był świadomy, że B. i M. P. wnieśli odwołanie od tej ostatniej. Wskazał, iż prowadząc w R. działalność gospodarczą, z której dochody są jego jedynym źródłem utrzymania, chciał zakończyć budowę przed rozpoczęciem sezonu turystycznego. W świetle przedstawionych okoliczności, odwołujący wskazał, iż w jego ocenie, w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 48 prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 19 listopada 2002 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane prowadzone przy budowie wiaty rozpoczęte zostały przed uprawomocnieniem się decyzji Starosty Powiatu P. o pozwoleniu na budowę. Działanie takie wyczerpało zatem przesłanki z art. 48 prawa budowlanego, który obliguje organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego, prawomocnego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż B. i M. P. uznani zostali za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, ale nawet gdyby nie posiadali takiego przymiotu, organ nadzoru był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania związanego z likwidacją skutków samowoli budowlanej. Tym samym, wniosek odwołującego się o umorzenie prowadzonego postępowania nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. W skardze z dnia 18 grudnia 2002 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. G. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, iż przystępując do budowy, posiadał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy gruntu, który dzierżawi od Gminy R. Posiadał również pozwolenie na budowę oraz zgodę B. i M. P. na dobudowę zadaszenia nietrwale związanego z gruntem, nawiązującego architektonicznie do istniejących budynków usługowo-gastronomicznych. Wyjaśnił, iż nie został poinformowany o wniesieniu odwołania przez swoich sąsiadów. Myślał natomiast, iż otrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest równoznaczne z jej uprawomocnieniem się. W jego ocenie, zachowanie sąsiadów, których działka nie graniczy bezpośrednio z jego działką, miało na celu opóźnienie otwarcia lokalu gastronomicznego, bowiem prowadzą oni podobną działalność gospodarczą. Organ I instancji nie powinien zatem wszczynać postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o ich wniosek, bowiem nie są oni jego stroną. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazał natomiast, że przy rozpatrywaniu spraw z zakresu prawa budowlanego kwestie dotyczące prawa własności oraz stosunków międzysąsiedzkich nie stanowią okoliczności mających wpływ na ich rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, które skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po pierwsze, wskazać należy, że wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie zostało poprzedzone, stosownie do art. 61 § l i 4 kpa, zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozbiórki wiaty położonej na dzierżawionych przez skarżącego działkach gruntu. Nie można uznać, że funkcję tą pełniło, znajdujące się w aktach sprawy, zawiadomienie z dnia 6 maja 2002 r. Informowało ono wprawdzie o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale w przedmiocie prowadzonych prac budowlanych na części działki gruntu oznaczonej nr geod. 115/26. Postępowanie to, na co należy zwrócić również uwagę, zostało następnie umorzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który postanowieniem z dnia 12 czerwca 2002 r., uchylił jednocześnie postanowienie organu I instancji z dnia 24 maja 2002 r., nakazujące wstrzymać prowadzone prace budowlane przy budowie wiaty na działce gruntu oznaczonej nr geod. 115/42. W tych warunkach, brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie skarżącego przez organ nadzoru budowlanego I instancji o terminie wizji lokalnej i wezwanie do złożenia wyjaśnień zastępuje zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie wyżej powołanego przepisu. Po drugie, podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W niniejszej sprawie, wątpliwości nasuwają natomiast te elementy decyzji organów, które dotyczą lokalizacji budowanej wiaty. I tak, wskazać należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy inwestycji, prowadzonej na działkach nr geod. 115/25, 115/26 i 115/2. Zgodnie z zawiadomieniem z dnia 6 maja 2002 r. wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczyło natomiast robót budowlanych prowadzonych na działce nr 115/26, ale postanowienie tego organu o wstrzymaniu wskazanych robót odnosiło się już do działki nr 115/42. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazuje natomiast rozbiórkę wiaty zlokalizowanej na działkach nr 115/25 i 115/42. Różnice w numeracji bądź w oznaczeniach działek wymagają zatem wyjaśnienia w toku ponownego postępowania. Numery działek w obrocie prawnym funkcjonują bowiem jako nazwy własne, określające konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu, nie mogą być zatem traktowane jako cyfry, które nie mają znaczenia. W niniejszej sprawie, ustalenie właściwej lokalizacji przedmiotowej wiaty ma ponadto istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie nakazania jej rozbiórki. Podnieść bowiem należy, iż prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, organy nie wykazały z jakiego powodu B. i M. P. uznani zostali za jego stronę. Nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy są oni właścicielami nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z nieruchomościami dzierżawionymi przez skarżącego i w jaki sposób wybudowanie przedmiotowej wiaty narusza ich interes prawny. Zgodnie natomiast z art. 28 kpa, stroną jest tylko ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, wskazane wyżej okoliczności wymagaj ą zatem bardziej starannego wyjaśnienia. Odnosząc się natomiast do podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), stwarza obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie inwestor, przed przystąpieniem do robót budowlanych, uzyskał jednak decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Faktem jest, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych nastąpiło na podstawie nieostatecznej decyzji, co jest działaniem niezgodnym z art. 28 powołanej ustawy, jednakże działanie takie, samo przez się, nie może być podstawą wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Literalne brzmienie tego przepisu, ani jego cel nie dają bowiem podstaw do objęcia jego dyspozycją każdego naruszenia przez inwestora przepisu art. 28 tego prawa. Rozpoczęcie budowy na podstawie pozwolenia na budowę, ale przed jego uprawomocnieniem się, nie może być bowiem traktowane na równi z rozpoczęciem budowy bez pozwolenia. W takiej sytuacji, nieusprawiedliwione jest automatycznie zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, tym bardziej jeśli w decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest pouczenia o treści art. 28 tego prawa i możliwości rozpoczęcia budowy dopiero na podstawie decyzji ostatecznej. Tym samym, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, organy nadzoru budowlanego powinny wziąć pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy i po ich dokładnym przeanalizowaniu, wydać decyzję w oparciu o właściwą podstawę prawną. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stosownie do przepisu art. 152 powołanej ustawy, wstrzymał ich wykonanie. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy.