IV SA 5201/02

Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie, w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Rep "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. J. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 30 kwietnia 2002 r.. Pracownia "[...]" Spółka z o.o., działając na podstawie upoważnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr "[...]" - ulica J. z ulicą G. w mieście O. Po rozpatrzeniu wniosku, Burmistrz Miasta O., stosownie do przepisów art. 39, art. 40 ust. l i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.), decyzją z dnia 26 czerwca 2002 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Organ administracyjny odstąpił jednocześnie od uzasadnienia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 107 §4 kpa. W odwołaniu z dnia 2 lipca 2002 r., P. J., zarzucając decyzji organu I instancji niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał natomiast, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta O., uchwalonym uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia 30 czerwca 1999 r., działka nr 139/7, będąca jego własnością jest przeznaczona pod zabudowę wielomieszkaniową i usługi nieuciążliwe. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ten typ zabudowy wymaga dojazdu do drogi publicznej, natomiast zaskarżona decyzja nie obliguje wnioskodawcy do wykonania wjazdu na teren nieruchomości odwołującego się, pozbawiając go tym samym możliwości wypełnienia w przyszłości warunków ww. rozporządzenia, a także grożąc ograniczeniem dostępu do jego własności. P. J. wskazał, że w świetle przepisu art. 46a ust. l powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zaskarżona decyzja jest zatem nieważna, bowiem brak wykreślonego wjazdu (zjazdu) na działkę nr 139/7 na mapie, stanowiącej załącznik Nr l do zaskarżonej decyzji, stoi w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ze wskazanych przyczyn, decyzja ta narusza także przepis art. 42 powołanej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący się przywołał wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1107/98. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzją z dnia 4 listopada 2002 r., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy W uzasadnieniu podniosło, że niniejsze postępowanie nie obejmuje swoim zakresem sprawy wyrażenia zgody na wykonanie nowego zjazdu na działkę nr 139/7. W ocenie Kolegium, zjazd na wskazaną działkę musiałby być bowiem oznaczony w załączniku do zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdyby był to zjazd istniejący, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r.. Nr 71, póz. 838 ze zm.), a więc zjazd, na który została wyrażona zgoda zarządcy drogi w trybie decyzyjnym bądź wynikający z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 139/7, której termin ważności jeszcze nie upłynął. Zgodnie z ustaleniami Kolegium przedmiotowa działka jest natomiast działką niezabudowaną, nie jest też polem uprawnym. Zjazd na tą działkę nie istniał i dotychczas nie został wykonany, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu nie została zrealizowana i utraciła swoją ważność. Zgodnie z pismem z dnia 30 października 2002 r. E. J. wystąpił w dniu 24 września 2002 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw. W ocenie Kolegium, to w tym postępowaniu powinny być rozwiązane warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, zjazdy istniejące z drogi do pól uprawnych i zabudowań przy budowie lub modernizacji drogi są wykonywane lub przebudowywane przez zarząd drogi. Natomiast, gdy właściciel działki ma zamiar wykonać nowy zjazd z drogi publicznej musi uzyskać zgodę zarządcy. Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z pismem Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia 20 września 2002 r. możliwe jest wykonanie zjazdu (wjazdu) na działkę nr 139/7 z ulicy powiatowej G., pod warunkiem wykonania zjazdu o nawierzchni twardej w granicach pasa drogowego ulicy powiatowej. Odmowa wykonania zjazdu na drogę krajową nr "[...]" nie doprowadzi zatem do sytuacji, w której działka nr 139/7 zostanie w ogóle pozbawiona dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej. Organ odwoławczy wskazał również, że bezspornym jest, że działka budowlana powinna mieć zapewniony dojazd do drogi publicznej i że powinien on być określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyjaśnił jednocześnie, że powinno to nastąpić w decyzji dotyczącej tej działki. Ponadto nie oznacza to, że każda działka budowlana musi mieć dojazd do drogi krajowej, może być to bowiem również dojazd do drogi gminnej lub powiatowej. W świetle poczynionych ustaleń, Kolegium uznało, że zamierzenie inwestycyjne stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta O. Zgodnie bowiem z § 4 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 30 czerwca 1999 r. i załącznika Nr l, ulica J. jest położona w jednostce bilansowej Gl ("komunikacja kołowa - w istniejących liniach rozgraniczających"), natomiast ulica G. - w jednostce bilansowej Zł ("komunikacja kołowa - w istniejących liniach rozgraniczających"). W skardze z dnia 18 grudnia 2002 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. J. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. i o zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi, po uprzednim przytoczeniu opisanego wyżej stanu faktycznego, skarżący podniósł, że z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że dostęp wszystkich działek do drogi publicznej powinien być ustalony w momencie wydawania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że opinia co do możliwości wykonania wjazdu na jego działkę, na którą powołał się organ odwoławczy, dotyczy obecnego stanu ulicy G., który ulegnie zmianie w razie realizacji zaplanowanej inwestycji. Skarżący wskazał ponadto, że wykonanie tej inwestycji spowoduje obniżenie wartości jego działki ze względu na brak do niej swobodnego dostępu. W związku z planami budowy na działce stacji paliw, bardzo ważny jest natomiast dostęp do niej ze wszystkich kierunków. Z tych też powodów, w jego ocenie, wjazd ten powinien być zaplanowany na tym właśnie etapie postępowania. Skarżący podniósł jednocześnie, iż nie kwestionuje, że wykonanie wjazdu od drogi publicznej należy do niego jako do właściciela działki, ale uważa, że umieszczenie tego wjazdu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy do inwestora. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu dodało, że w dniu 19 stycznia 2000 r. Burmistrz Miasta O. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw "[...]" w O. u zbiegu ulic G. i J. Decyzja ta utraciła moc w dniu 20 stycznia 2002 r. W okresie ważności decyzji inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W dniu 26 września 2002 r. E. J. ponownie wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 139/7, z zamiarem budowy stacji paliw. Postępowanie w tej sprawie jest aktualnie w toku. W tym też postępowaniu wystąpiono o uzgodnienie zjazdów na drogę publiczną - ulicę G. i ulicę J. Zarząd Dróg Powiatowych w O. wyraził zgodę na wykonanie zjazdu (wjazdu) na ulicę G. Tym samym nie prawdą jest, że działka nr 139/7 nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W postępowaniu dotyczącym zagospodarowania tej działki Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w O., odmówiła natomiast uzgodnienia zjazdu na drogę krajową nr "[...]" (ulica J.). Kolegium wskazało jednocześnie, że podniesione okoliczności, mimo, że nie dotyczą bezpośrednio zaskarżonej decyzji, to potwierdzają słuszność wyrażonego w jej uzasadnieniu stanowiska, a w szczególności tego, że nowe zjazdy (wjazdy) ustalone będą w odrębnym postępowaniu, dotyczącym kwestii zagospodarowania działki nr 139/7 oraz, że działka ta ma zapewniony zjazd (wjazd) na drogę powiatową i to nie tylko w formie promesy, lecz faktycznego, pozytywnego uzgodnienia z jej zarządcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik. Wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r.. Nr 15, póz. 139 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Integralną częścią tej decyzji, jak tego wymaga powołany przepis, powinien być zatem załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali zawierający oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie. W niniejszej sprawie, Burmistrz Miasta O., w decyzji z dnia 26 czerwca 2002 r., wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr l do tej decyzji oraz, że z załącznika tego wynika, iż projektowana inwestycja mieści się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ulic: G. i J. Na znajdujący się w aktach sprawy załącznik graficzny nr l do przedmiotowej decyzji nie naniesiono jednak linii rozgraniczających teren inwestycji. Liniami koloru morskiego oznaczono, jak wynika z adnotacji na tym załączniku, jedynie granice terenu objętego wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wskazywać natomiast w sposób nie budzący wątpliwości linie rozgraniczające realizowanej inwestycji. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przytoczonego wyżej art. 42 ust. l pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z naruszeniem prawa działał zatem również organ odwoławczy, który utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać natomiast należy, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora organ powinien rozważyć argumenty podnoszone przez skarżącego i uwzględniając okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy, bardzo wnikliwie przeanalizować podnoszoną przez niego kwestię dostępu do drogi publicznej. Organ powinien mieć przy tym na uwadze zapis art. 42 ust. l pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosownie do punktu 3 wskazanego przepisu, postanowienia przepisów szczególnych mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie w innych odrębnych postępowaniach. Kwestia rozwiązań komunikacyjnych winna bowiem wynikać z każdej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w związku z tym nie powinna ona odsyłać w tym zakresie do innych, przyszłych decyzji ustalających warunki dla realizacji innych inwestycji. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.