IV SA 594/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]" r., 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. A. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania-, Decyzją z dnia 28 listopada 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., działając na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), nałożył na A. B. obowiązek wykonania określonych w niej czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określił termin wykonania tych czynności do dnia 20 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 2 października 2002 r., na wniosek M. B., wszczęte zostało postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy "[...]" w O. W trakcie przeprowadzonych w dniu 16 października 2002 r. i w dniu 8 listopada 2002 r. wizji lokalnych stwierdzono, że w mieszkaniu nr 3, A. B. dokonał, bez wymaganego pozwolenia, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej na PCV, wymiany izolacji stropu nad pomieszczeniem kuchni i pokojem oraz przebudował ściankę oddzielającą pomieszczenie łazienki od pomieszczeń strychu, wykonując wnękę na wannę zwiększającą szerokość łazienki. - Organ I instancji ustalił ponadto, że wykonanie tarasu w poziomie mieszkania nr 3 było już przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją PINB z dnia 26 marca 2001 r., w mieszkaniu tym nie stwierdzono natomiast przesunięcia ściany konstrukcyjnej oddzielającej łazienkę od pokoju. Wskazał, iż wykonanie obróbki blacharskiej na dachu budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu. A. B. w oparciu o dokonane zgłoszenie uzyskał natomiast zgodę organu budowlanego na wykonanie wkładów w kanale kominowym. Wyjaśnił również, iż w mieszkaniu G. C. (nr 1) nie stwierdzono zamurowania okna, a przewody spalinowe i wentylacyjne muszą być utrzymywane w należytym stanie technicznym przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W odwołaniu z dnia 15 grudnia 2002 r., M. B., właścicielka lokalu nr 2 przy "[...]", wskazała, iż przedmiotowa decyzja podjęta została z naruszeniem prawa budowlanego i administracyjnego. Podniosła, iż zarówno decyzji wydanej wobec A. B., jak i wobec G. C. nadano ten sam numer sprawy. Podnosząc zarzut zastosowania błędnej podstawy prawnej, odwołująca się wskazała, że A. B., pomimo wszczętego postępowania, dokonuje aktualnie docieplenia nowowybudowanej ściany oddzielającej pomieszczenie łazienki od strychu, stanowiącego jej współwłasność. Roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśniła ponadto, iż w złożonym do organu zgłoszeniu, nie chodziło jej o wykonanie przez A. B. tarasu, a o dodatkowe roboty na tarasie, takie jak wymiana płytek zewnętrznych. Wskazała także, że w jej ocenie, wykonanie obróbki blacharskiej na dachu budynku wymaga stosownego zgłoszenia, a przystąpienie przez A. B. do wykonania wkładu kominowego przed otrzymaniem zgody właściwego organu było samowolą. Podniosła również, iż w uzasadnieniu decyzji brak jest wzmianki o wyburzeniu i wybudowaniu nowej ściany w celu powiększenia łazienki w lokalu nr 3, a fakt ten stwierdzony został podczas wizji lokalnej i odnotowany w protokole. Wskazała, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie określa też, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia, czy też zgłoszenia oraz czy A. B. w ogóle naruszył prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., na wniosek A. B. , postanowił przedłużyć termin wykonania obowiązku, nałożonego na inwestora decyzją z dnia 28 listopada 2002 r., do dnia 31 stycznia 2003 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 17 stycznia 2003 r., na podstawie art. 138 § l pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia są roboty budowlane wykonane w lokalu nr 3 przy "[...]" w O. Roboty te nie naruszają interesu odwołującej się, który byłby chroniony przepisami prawa budowlanego. Tym samym, organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie odwołanie pochodzi od osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W skardze z dnia 17 lutego 2003 r., przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. B. wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w całości, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy pozbawił jej przymiotu strony pomimo, że w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej popełnionej przez A. B. w stanowiącym jej współwłasność budynku, położonym przy "[...]", była stroną. Wyjaśniła, iż jest właścicielką lokalu położonego bezpośrednio pod lokalem nr 3. Mając na uwadze powyższe wskazała, iż nie jest prawdą, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane były wyłącznie w lokalu nr 3. Wymiany stolarki okiennej dokonano bowiem w stanowiących współwłasność murach zewnętrznych budynku, wykonanie izolacji cieplnej kuchni i pokoju naruszyło współwłasność strychu, a wyburzenie istniejącej dotychczas ściany na strychu i wybudowanie jej w innym miejscu oraz zajęcie wolnostojącego komina i wmontowanie wkładu stanowiło również naruszenie współwłasności. W ocenie skarżącej, wykonanie tych robót przez A. B., który nie posiada uprawnień w tym zakresie, stwarza zagrożenie dla jej życia i mienia. Tym samym, ocena techniczna, której obowiązek wykonania nałożony został na inwestora, powinna zawierać ocenę wpływu wykonanych robót budowlanych na stan budynku, a zwłaszcza na stan mieszkania skarżącej. M. B. nadmieniła również, iż A. B. już wcześniej wykonał bez pozwolenia wiele robót budowlanych w przedmiotowym budynku, a organy roboty te zalegalizowały. Pomimo orzeczeń technicznych, że wykonane zostały zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, stwarzały one zagrożenie dla mienia skarżącej, gdyż jej mieszkanie było zalewane w związku z nieprawidłowo wykonanym oknem w dachu, a podniesiony dach spowodował pojawienie się licznych pęknięć w pokoju jej mieszkania. W związku z powyższym skarżąca obawia się, że wykonane obecnie roboty budowlane będą także stanowiły zagrożenie dla jej mienia. W ocenie skarżącej, zalegalizowanie przez urząd samowoli budowlanej, popełnionej świadomie i to nie po raz pierwszy, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 28 i art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego. Jej zdaniem, organ I instancji powinien najpierw wstrzymać roboty budowlane, zwłaszcza, że A. B. prowadzi je nadal, o czym skarżąca informowała PINB w piśmie z dnia 15 grudnia 2002 r. Skarżąca stwierdziła również, iż organ I instancji świadomie pominął w decyzji kwestie wykonania obróbki blacharskiej, wymiany płytek na stropodachu dobudówki oraz wykonania wkładu kominowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, iż zarzuty podnoszone w skardze, a dotyczące naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej wykraczają poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2004 r. A. B., odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł natomiast, iż w jego ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącej nie stanowi zarówno wymiana stolarki okiennej, jak i częściowe docieplenie stropu pod strychem oraz wstawienie wkładu do komina, który posiada wyłącznie jeden kanał i można z niego korzystać tylko w poziomie jego mieszkania. Wyjaśnił, że wykonanie izolacji części sufitu nad mieszkaniem nr 3 nie naruszyło współwłasności strychu, gdyż ułożenie wełny mineralnej pod deskami podłogi nie wprowadziło na strychu żadnych zmian. Odnosząc się natomiast do kwestii powiększenia powierzchni łazienki kosztem powierzchni strychu, inwestor wskazał, że nie wyburzył żadnej ściany na strychu, a jedynie zmienił konstrukcję ścianki oddzielającej łazienkę od pomieszczenia gospodarczego, położonego w poziomie jego mieszkania, pod schodami na strych i mającego charakter pomieszczenia przynależnego wyłącznie do jego mieszkania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wskazał, iż w budynku, w którym zamieszkuje, czyli w budynku 3-rodzinnym trudno jest oddzielić części stanowiące wyłączną własność poszczególnych lokatorów od części wspólnych. W jego ocenie, jedynym błędem, który popełnił w toku przeprowadzonych prac budowlanych, było zbyt późne zgłoszenie robót związanych z wprowadzeniem wkładu do komina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdził naruszenie, zarówno wskazanych wyżej przepisów procedury, jak i przepisu art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), które miało istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie ze stanem faktycznym, po wszczęciu, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy "[...]" w O. i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, decyzją z dnia 28 listopada 2002 r. nałożył na A. B. obowiązek wykonania określonych w niej czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji za strony tego postępowania uznał zarówno A. B., inwestora robót budowlanych i jednocześnie właściciela lokalu nr 3 we wskazanym wyżej budynku mieszkalnym, jak i G. C., właścicielkę lokalu nr l oraz M. B., właścicielkę lokalu nr 2. Wskazać należy, że właściciele lokali stanowiących odrębną własność, co do zasady, nie mają interesu prawnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych w wyodrębnionym lokalu stanowiącym własność jednego z nich i prowadzonych przez właściciela, jeżeli roboty te nie dotyczą części wspólnych budynku i nie są obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. Z odpisu księgi wieczystej załączonej przez skarżącą do jej wniosku z dnia 27 września 2002 r., można domniemywać, że właściciele wskazanych wyżej lokali odrębnych są jednocześnie współwłaścicielami części wspólnych budynku w 1/3 części. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, póz. 903 ze zm.), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z reguły zatem częściami wspólnymi budynku będą np. klatki schodowe, pomieszczenia strychu, dach, czy komin. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić natomiast należy, że uznając wskazanych wyżej lokatorów za strony postępowania, organ I instancji potwierdził niejako, że w świetle dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, wykonane przez inwestora prace budowlane obejmowały swym skutkiem również części wspólne budynku. Ustalenia te pozostają jednak w rażącej sprzeczności z ustaleniami organu odwoławczego, który odmawiając M. B. przymiotu strony, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ ten wskazał natomiast, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane były wyłącznie w lokalu nr 3, a zatem nie naruszają one chronionego przepisami prawa interesu odwołującej się. W świetle przedstawionych rozbieżności co do ustaleń organów obu instancji dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, jak również mając na uwadze wyjaśnienia inwestora złożone w odpowiedzi na skargę, Sąd uznał za niezbędne przeprowadzenie w niniejszej sprawie ponownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego organy powinny jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane były wyłącznie w lokalu stanowiącym własność inwestora, czy też obejmowały również części wspólne budynku. Kwestia ta wymagała będzie wnikliwego wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy, tym bardziej, że ustalenia podjęte w tym zakresie będą miały wpływ na podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem przedmiotowe roboty prowadzone były rzeczywiście wyłącznie na częściach odrębnych i stanowiły czynności nie objęte reglamentacją prawa budowlanego to wówczas postępowanie powinno być umorzone. W przeciwnym jednak wypadku, organ nadzoru budowlanego powinien ponownie wydać decyzję w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego. Wskazać jednak należy, że w sytuacji stwierdzenia zakończenia robót budowlanych i braku uprzedniego wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ wydając decyzję powinien powołać jako jej podstawę prawną przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, a nie przepis art. 51 ust. l tego prawa. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagać będzie ponadto kwestia wykonanych przez inwestora wkładów w kanale kominowym, w tym również ustalenie konsekwencji prawnych rozpoczęcia tych robót przed ich oficjalnym zgłoszeniem, chyba że kwestia ta była już przedmiotem odrębnego postępowania, na co wskazuje organ I instancji, a co nie znajduje potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także związane z nią postanowienie z dnia 14 stycznia 2003 r. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.