IV SA 727/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (Spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego - skargę oddala. 2 Sygn. akt 2 IV SA 727/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia 12 grudnia 2002 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika B. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 września 2002 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na brak skonkretyzowania podmiotu, do którego miałby być skierowany nakaz rozbiórki. Wobec niepełnego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy uznał, że w tej sytuacji nie ma możliwości pełnego zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzją z dnia 19 grudnia 2002 r., nakazał B. D. rozebrać samowolnie wybudowany budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym na działce rolnej o nr 187/132, położonej w obrębie wsi Z., gmina S. W uzasadnieniu, organ I instancji podniósł, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2002 r. kontroli zabudowy terenów położonych w obrębie wsi Z., stwierdzono, że na wskazanej wyżej działce rolnej wybudowana została płyta fundamentowa '- bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem przepisu art. 28 powołanej ustawy. W trakcie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 13 września 2002 r., ustalono natomiast, że na przedmiotowej płycie wybudowany został budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym o konstrukcji drewnianej. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 48 powołanej ustawy. Odnosząc się do podania B. D. z dnia 16 sierpnia 2002 r., organ poinformował ją, że postępowanie nie może zostać umorzone z uwagi na fakt prowadzenia go z urzędu. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył pełnomocnik B. D., który zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 48 prawa budowlanego w sposób sprzeczny z celem tego prawa oraz naruszenie szeregu przepisów proceduralnych, wniósł o zmianę decyzji i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że 3 organ I instancji nie powołał się w decyzji na protokół, który powinien być sporządzony w związku z przeprowadzoną wizją lokalną działki. Organ nie wyznaczył również rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 89 § 2 kpa. Przy wydawaniu decyzji, nie wziął też pod uwagę słusznego interesu strony, który wyraża się w dążeniu do wybudowania domu i założeniu, po okresie zawodowej aktywności, niewielkiego gospodarstwa nakierowanego na hodowlę i ogrodnictwo. W ocenie pełnomocnika, nie ulega wątpliwości, że na podstawie złożonej przez odwołującą się dokumentacji, prędzej, czy później, wydana zostanie decyzja zezwalająca na budowę, bowiem na terenach sąsiednich działek prowadzone są już inne, liczne budowy. Pełnomocnik wskazał również, że organ I instancji, nie wykonał decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, bowiem przy ponownym wydawaniu decyzji ograniczył się wyłącznie do poprawienia błędów formalnych, zawartych w poprzedniej decyzji, nie wziął natomiast pod uwagę zarzutów merytorycznych, zawartych w odwołaniu z dnia 7 października 2002 r. Organ ten nie rozpoznał również pisma odwołującej się z dnia 16 sierpnia 2002 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 31 stycznia 2003 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie dokumentacja do wydania takiego pozwolenia złożona została natomiast przez odwołującą się już po stwierdzeniu samowoli budowlanej, a mianowicie, zgodnie z pismem z dnia 16 sierpnia 2002 r., w dniu 2 lipca 2002 r. Tym samym, B. D. budując przedmiotowy obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę naruszyła przepisy prawa budowlanego i wyczerpała swoim działaniem przesłanki określone w przepisie art. 48 tego prawa, który w takiej sytuacji obliguje organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki. Działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do samowoli budowlanych zostały bowiem całkowicie pozbawione przez ustawodawcę elementów ocennych. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż ustawodawca, poza wyjątkiem z art. 49, nie przewidział możliwości legalizacji samowoli budowlanej, popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym, wniosek o umorzenie niniejszego postępowania nie może być rozpatrzony pozytywnie. Wskazał, że pozostawienie obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę leży w interesie prywatnym strony, łamanie 4 prawa poprzez popełnienie samowoli budowlanej me może być tym samym uznane za słuszny interes strony i podlegać ochronie. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, organ wskazał, iż nie znajduje on uzasadnienia w aktach sprawy, z których wynika, że strona była informowana o toczącym się postępowaniu jednak z własnej woli nie brała w nim udziału. W skardze z dnia 25 lutego 2003 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik B. D., zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 kpa oraz art. 61 § 4 i 67 kpa w związku z art. 64 i 75 Konstytucji RP, polegające na: wszczęciu postępowania bez powiadomienia wszystkich stron o tym fakcie i tym samym ograniczenie lub uniemożliwienie obrony skarżącej, - braku rzetelnego protokołu wizji odzwierciedlającego stan rzeczywisty przedmiotowego obiektu, - naruszeniu naczelnych zasad postępowania administracyjnego, polegającym na arbitralnym prowadzeniu postępowania, nieinformowaniu strony o służących jej prawach i sposobach ich realizacji, a także o skutkach zaniechania tych czynności, co nie przyczynia się do pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 27 czerwca 2002 r. nie zostało doręczone skarżącej, a w aktach sprawy brak jest przesyłki niepodjętej przez adresata i zwróconej przez pocztę. Zgodnie natomiast z przyjętym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, jeżeli strona nie była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, to okoliczność ta może być podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § l pkt 4 kpa. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie istotne jest, że skarżąca była. przekonana o posiadaniu pozwolenia na budowę, którym w jej mniemaniu była opinia Rady Gminy S. z dnia 19 listopada 2001 r. i spełnieniu wszelkich formalności potrzebnych do legalnego rozpoczęcia budowy, o czym świadczy treść jej pisma z dnia 16 sierpnia 2002 r. " , 5 Na dokumencie gminnym brak jest bowiem pouczenia, że przed przystąpieniem do robót należy uzyskać jeszcze jedną zgodę. W tej sytuacji, organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić przedstawione okoliczności, bowiem zgodnie z zasadami, wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 kpa, strona nie może ponosić ujemnych skutków nieznajomości procedur. Pełnomocnik wskazał jednocześnie, iż skarżąca jest emerytką, jej dochody nie są wysokie, a przedmiotowa budowa służyć miała głównie poprawie jej warunków bytowych i ochronie zdrowia. Pełnomocnik podniósł również, iż mając na uwadze treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt l prawa budowlanego, zgodnie z którym niektóre obiekty budowlane związane z budową zagrodową w ogóle nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę oraz przepisów art. 64 i 75 Konstytucji RP, organ nadzoru budowlanego mógł zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżąca otrzymała w dniu 10 lipca 2002 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Opinia Rady Gminy w S. nie stanowi natomiast pozwolenia na budowę, lecz wyrażenie zgody na budowę nowej zagrody, po spełnieniu wymogów określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie podziela również twierdzenia skarżącej, że nie wiedziała o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem z takim wnioskiem wystąpiła w dniu 2 lipca 2002 r. do Starostwa Powiatowego w S. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2002 r. Starosta Powiatowy w S. zawiesił natomiast z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r., pełnomocnik skarżącej, podtrzymując wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniósł ponadto, iż w jego ocenie, decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa, bowiem organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). 6 Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa lub naruszenie prawa nie ma wpływu na wynik sprawy, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie doszukał się takiego naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego, które stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi odnoszące się do uchybień proceduralnych popełnionych przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, uznać należy za nieuzasadnione. Wskazać należy, że zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawiadomienie z dnia 27 czerwca 2002 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej na działce rolnej nr 187/132, położonej w obrębie Z., gmina S., wraz pouczeniem o przysługujących stronie prawach, doręczone zostało pod adres zamieszkania skarżącej w dniu l lipca 2002 r. Jeśli nawet, jak twierdzi skarżąca, zawiadomienie to nie zostało jej przekazane przez kwitującego jego odbiór, to uznać należy, że kopię tego zawiadomienia skarżąca otrzymała z całą pewnością w sierpniu 2003 r. łącznie z zawiadomieniem o przysługującym jej prawie do żądania przeprowadzenia dowodu z oględzin, z którego jednak nie skorzystała. Zgodnie z notatką służbową sporządzoną w dniu 16 sierpnia 2002 r. B. D. zapoznała się natomiast w tym dniu z aktami niniejszej sprawy, odmawiając jednak spisania na tę okoliczność protokołu. Pomimo prawidłowego zawiadomienia przez organ I instancji o zaplanowanym na dzień 13 września 2002 r. dowodzie z oględzin na terenie działki skarżącej, B. D. nie brała udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Zauważyć należy, że w toku postępowania odwoławczego, również organ II instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, lecz pełnomocnik z prawa tego nie skorzystał. W świetle przedstawionych faktów, trudno uznać natomiast za uzasadnione zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące ograniczania, czy wręcz uniemożliwiania przez organy nadzoru budowlanego obrony skarżącej. W świetle powyższego, trudno jest również uznać, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § l 7 pkt 4 kpa. Po pierwsze dlatego, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, o czym świadczy powołana wyżej notatka służbowa, jak również jej pismo z dnia 16 sierpnia 2002 r., które przesłała do organu I instancji w odpowiedzi na jego zawiadomienie, a w którym wniosła o umorzenie postępowania w jej sprawie. Po drugie, zaznaczyć należy, że w dowodzie z oględzin, skarżąca wprawdzie nie brała udziału, lecz z własnej winy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na to, że strona wnosiła np. o przesunięcie terminu przeprowadzenia wskazanego wyżej dowodu z uwagi na przeszkody, które uniemożliwiały jej udział w tej czynności. Na okoliczność dokonanych oględzin, organ I instancji sporządził, zgodnie z art. 67 § 1 kpa, zwięzły protokół, który zawiera wszystkie niezbędne informacje, określone w art. 68 kpa. Do protokołu załączony został szkic sytuacyjny działki nr 187/132, z naniesionymi wymiarami, znajdującego się na działce, obiektu budowlanego oraz jego zdjęcie. W świetle powyższego, nieuzasadnione jest również twierdzenie pełnomocnika skarżącej o braku rzetelnego protokołu wizji odzwierciedlającego stan rzeczywisty przedmiotowego obiektu. Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem pełnomocnika, że organ nadzoru budowlanego mógł w niniejszej sprawie zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę. Pełnomocnik skarżącej powinien mieć bowiem świadomość, że zawieszenie postępowania z urzędu możliwe jest wyłącznie w razie wystąpienia jednej, z wyliczonych w art. 97 ust. 1 kpa, podstaw. W niniejszej sprawie żadne ze wskazanych tam zdarzeń lub sytuacji nie wystąpiło. Możliwość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, czy też jego umorzenia, nie wynika również z przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej podniesionego na rozprawie, stwierdzić natomiast należy, że w ocenie Sądu, organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez pełnomocnika w odwołaniu. Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji, znalazł się, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, opis stanu faktycznego niniejszej sprawy, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji podjętej przez organ I instancji oraz przyczyn, dla których organy nadzoru budowlanego nie mogły przy wydawaniu decyzji o nakazie rozbiórki wziąć pod uwagę interesu strony, wyrażającego się w, jak to określił pełnomocnik, chęci wybudowania domu i prowadzenia na terenie działki niewielkiego gospodarstwa. Odnosząc się do argumentów pełnomocnika dotyczących rychłego wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, którego dotyczy 8 niniejsze postępowanie, organ przytoczył natomiast treść przepisu art. 35 ust. 5 prawa budowlanego. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami prawa procesowego. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych, wskazać należy, że decyzja z dnia z dnia 19 grudnia 2002 r., nakazująca skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr 187/132, położonej w obrębie wsi Z., gmina S., wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki, przewidziany w tym przepisie ma charakter bezwzględny, a jego jedyną przesłanką jest brak wymaganego pozwolenia na budowę albo stosownego zgłoszenia bądź wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany. Oznacza to, że w sytuacji wykrycia tzw. samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazania rozbiórki, bez potrzeby ustalania jakichkolwiek innych okoliczności, takich jak np. przyczyny jej popełnienia. Z tych też powodów, wskazane przez pełnomocnika okoliczności, dotyczące braku wiedzy skarżącej o konieczności posiadania pozwolenia na budowę, a także pewności, że spełniła wszelkie formalności potrzebne do legalnego rozpoczęcia budowy w związku z uprzednim otrzymaniem opinii Rady Gminy S. z dnia 19 listopada 2001 r., jak również dotyczące sytuacji materialnej skarżącej i planowanym przeznaczeniu wybudowanego obiektu, nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej decyzji rozbiórkowej. Na marginesie wskazać jednak należy, że ze wskazanej wyżej opinii wyraźnie wynika, iż Rada Gminy wprawdzie wyraziła zgodę na budowę na działce skarżącej nowej zagrody w rozproszeniu, ale wskazała jednocześnie, że jest to możliwe dopiero po uprzednim spełnieniu wymogów określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca decyzji takiej nie uzyskała. Nie zaprzecza również, że sporny budynek wybudowany został bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę· Zasadą ogólną prawa budowlanego jest natomiast obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepis art. 29 tego prawa, obowiązku tego nie wymaga. 9 Tym samym, w świetle przedstawionych okoliczności, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, brak jest również podstaw do zarzucenia organom nadzoru budowlanego naruszenia prawa materialnego. Samowolne, bez uzyskania pozwolenia na budowę wybudowanie budynku mieszkalnego musiało skutkować wydaniem decyzji nakazującej jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzić należy, iż brak jest również podstaw do uznania budynku skarżącej za obiekt gospodarczy, na którego budowę pozwolenie nie jest wymagane na podstawie przepisu art. 29 ust. l pkt l prawa budowlanego. Ponadto, gdyby nawet zwolnienie takie dotyczyło spornego budynku, to na skarżącej ciążył obowiązek zgłoszenia jego budowy właściwemu organowi, czego jednak nie uczyniła. Należy zauważyć również, że zgodnie z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98 oraz z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, przepis art. 48 prawa budowlanego jest zgodny z powołanym w skardze przepisem art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na tej podstawie narusza istotę przysługującego skarżącej prawa własności. W tych okolicznościach, brak jest również podstaw do twierdzenia, że naruszony został w niniejszej sprawie także przepis art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pragnie zauważyć ponadto, że niniejsza sprawa jest jednym z przejawów pewnego negatywnego zjawiska, zauważalnego na terenie województwa "[...]", a w szczególności w gminie S., polegającego na powszechnej zabudowie, często wbrew miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego, wykupywanych na tym terenie niewielkich działek, budynkami letniskowymi lub mieszkalnymi, które zgodnie z zapewnieniami inwestorów służyć mają celom gospodarczym. Nie sposób nie wyrazić jednak wątpliwości, jak na powierzchni 1000 m2 możliwe jest założenie siedliska, a zatem wybudowanie na tej powierzchni domu mieszkalnego, budynków gospodarczych, a na pozostałej powierzchni prowadzenie gospodarstwa. Taka niekontrolowana, często nielegalna zabudowa prowadzi natomiast do powstania chaosu urbanistycznego, który w świetle przepisów prawa budowlanego nie jest dopuszczalny i nie może być tolerowany przez organy nadzoru budowlanego. W świetle powyższego, skarga, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlega oddaleniu.