IV SA 871/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Adam Matuszak Beata Jezielska (sprawozdawca) Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r., sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. 2 IV SA 871/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 grudnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Spółce z o.o. A w O. opracowanie oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego, położonego na działce nr 4/91 w M. na budynek produkcyjny wyrobów z laminatu poliestrowo-szklanego, inwentaryzacji budowlanej z oceną dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku, projektu technologicznego zakładu uzgodnionego pod względem sanitarnym, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, określając termin wykonania powyższych obowiązków do dnia 30 czerwca 2003r. W uzasadnieniu wskazano, iż Spółka samowolnie rozpoczęła w przedmiotowym budynku produkcję wyrobów z laminatu poliestrowo-szklanego i z chwilą zmiany sposobu użytkowania obiektu zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska i warunki zatrudnionych w nim osób. W związku z tym postanowieniem z dnia 12 października 2002r. organ wstrzymał samowolne użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego, a przedmiotową decyzją nałożono obowiązek wykonania czynności w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik B. K. Podniósł, iż w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, a nie wykonania czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest do obsługi rolnictwa. Ponadto zarzucił, iż decyzja odnosi się tylko do jednego budynku znajdującego się na przedmiotowej działce, podczas gdy samowolna zmiana sposobu użytkowania dotyczy obydwu budynków na niej posadowionych. Decyzją z dnia 7 lutego 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, iż tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymacją procesową strony, przy czym brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Wskazano, iż odwołujący się B. K. jako użytkownik nieruchomości sąsiadującej z działką 4/91 l w M. nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie posiada przymiotu strony, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Na tę decyzję skargę wniósł pełnomocnik B. K., zarzucając naruszenie prawa poprzez niewłaściwą interpretację art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku pozwolenia na budowę interes prawny mają także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, gdyż jako osoby trzecie uprawnieni są do żądania ochrony ich uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. l pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ status strony osób trzecich musi mieć oparcie w prawie materialnym, to oprócz art. 5 Prawa budowlanego musi on wynikać z tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej. W ocenie autora skargi skarżący prowadząc na nieruchomości sąsiedniej gospodarstwo rolne oraz hodowlę krów ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Fakt, iż postępowanie nie dotyczy pozwolenia na budowę, lecz zmiany sposobu użytkowania budynku nie może mieć wpływu na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego, gdyż na skutek zmiany sposobu użytkowania budynku dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jako dodatkowy argument pełnomocnik skarżącego wskazał także na fakt, iż przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, dlatego też po stronie skarżącego zachodzi uzasadniona obawa, iż prowadzenie tego typu działalności wpłynie niekorzystnie na stan środowiska naturalnego w sąsiedztwie, w szczególności na sąsiednie gospodarstwo rolne oraz na jakość produktów rolnych i zwierzęcych. Pełnomocnik skarżącego podał także, iż prowadzenie produkcji wyrobów z laminatu poliestrowo-szklanego na sąsiedniej działce jest sprzeczne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż ani w postępowaniu administracyjnym, ani w skardze do sądu skarżący nie wskazał normy, która dawałaby mu uprawnienie strony w niniejszym postępowaniu. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, iż B. K. jest dzierżawcą nieruchomości od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, co daje mu uprawnienie do skorzystania z prawa pierwokupu i nabycia uprawnień właścicielskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, bądź też procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej prawie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze uznając, iż skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania, prowadzonego w trybie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.). Takie stanowisko nie znajduje jednak uzasadnienia. Jak słusznie wskazał organ pojęcie strony definiuje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego określając jako stronę każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie interesu prawnego oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków (tak np. w uchwale z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 9/96, opublik. ONSA 1997, z. 3 póz. 102). Przy czym interes prawny może znajdować oparcie w przepisach szeroko rozumianego prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego, ale także np. prawa cywilnego). W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak i poglądów wyrażanych w doktrynie prawa nie budzi wątpliwości fakt, iż w przypadku postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu Prawa budowlanego interes prawny mają właściciele, bądź też użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Jednakże taki interes prawny można wywieść także z innych stosunków cywilnoprawnych, jeżeli wykonywanie uprawnień z nich wynikających doznaje ograniczenia na skutek decyzji wydanej przez organ administracji. Podnieść należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie prawo do nieruchomości sąsiadującej z tą, na której dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu ma skarżący. Stwierdzono jedynie, iż jest on jej użytkownikiem, z czego nie sposób wywnioskować, czy chodzi tu o użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe, czy też o wykonywane któregoś ze stosunków obligacyjnych. W tym zakresie niewątpliwie naruszono nakaz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wynikający z art. 7 i 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w piśmie pełnomocnika skarżącego (ale złożonego już trakcie postępowania sądowoadministracyjnego a nie przed organami administracji) wskazano, iż skarżący jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencją Nieruchomości Rolnych) na okres 21 lat. Jest to zatem umowa szczególnego rodzaju, gdyż zgodnie przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 57 póz. 603 ze zm.) dzierżawa taka łączy się z uzyskaniem przez dzierżawcę ekspektatywy nabycia prawa własności dzierżawionej nieruchomości. Zatem daje ona nawet szersze uprawnienia, niż wynikające tylko z Kodeksu cywilnego (w tym np. związane z ochroną posiadania). W związku z tym skarżący ma interes prawny w tym, aby samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości sąsiedniej nie naruszała jego uprawnień do prowadzenia produkcji rolnej poprzez niekorzystne oddziaływanie. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.