I SA/Op 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy Dobrzeń Wielki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2014 r. nr. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną postanawia : odrzucić skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej : [K.p.a.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej też: "Kolegium", "SKO") uchyliło decyzję Wójta Gminy Dobrzeń Wielki (dalej określany jako: "Wójt" , "skarżący") z dnia 2 października 2013 r. ustalającą B. D. dodatkową opłatę roczną jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oznaczonej działką nr a, ark. mapy [...], obręb [...], z tytułu niedotrzymania terminu jej zagospodarowania, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję, Wójt Gminy Dobrzeń Wielki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzać musi sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym legitymacji skargowej podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej [P.p.s.a.] postępowanie sądowoadministracyjne jest wszczynane na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według art. 50 § 1 i § 2 powołanej ustawy jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zatem skarżący, o którym mowa w powyższym przepisie musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie, skarga została wniesiona przez Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, który wydając decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej działał w sprawie jako organ I instancji. Orzecznictwo sądów w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że podmiot kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest pozbawiony możności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego w postępowaniu jej dotyczącym. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Stwierdzić zatem należy, że gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. O słuszności powyższego poglądu przesądza podział ról procesowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dopuszczenie bowiem możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Wydając bowiem akt w I instancji, organ nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Natomiast jak wyżej podkreślono istnienie interesu prawnego, stosownie do treści art. 50 § 1 P.p.s.a., jest warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tego też względu nie można uznać, że organ I instancji należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wskazać zatem należy, że organy administracji publicznej nie mają uprawnień do poddawania swej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 249/06). Za niedopuszczalne uznać zatem należy, by podmiot, którego działalność mogła stanowić przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, inicjował postępowanie zmierzające do jej przeprowadzenia. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skarga została wniesiona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 68 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.