I SA/Op 1013/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2025 r., nr SKO.40.2002.2025.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz W. Sp. z o.o. w C. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. Sp. z o.o. w C. (zwana dalej: skarżącą lub Spółką) wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 15 października 2025 r., nr SKO.40.2002.2025.li, uchylającej w całości decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego (zwanego dalej też: organem pierwszej instancji lub Burmistrzem) z dnia 17 kwietnia 2025 r., nr BI.6730.80.2024, odmawiającą ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynów energii o łącznej pojemności do 480 MWh wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją GPO 110 kV/SN oraz budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 100 kW, na terenie części działki nr a obręb M., gmina L. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2024 r. (wpływ do organu 11 grudnia 2024 r.) - następnie uzupełnionym, Spółka wystąpiła do Burmistrza Lewina Brzeskiego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynów energii o łącznej pojemności do 480 MWh wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją GPO 110 kV/SN oraz budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 100 kW, na terenie części działki nr a obręb M., gmina L. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - zwanej dalej: ustawą lub u.p.z.p.), art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 - zwanej dalej: ustawą zmieniającą), Burmistrz odmówił ustalenia dla skarżącej wnioskowanych warunków zabudowy, stwierdzając brak spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie uznał, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r., poz. 1361) albowiem dominującą częścią inwestycji jest budowa magazynów energii, a ich uzupełnieniem jest zespół paneli fotowoltaicznych co wskazuje na odwrotną zależność tych dwóch instalacji względem obowiązującej definicji. Ustalając w związku z tym, że inwestycja powinna spełniać warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy dokonał analizy w tym zakresie i stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy. Nie został natomiast spełniony konieczny warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane zabudową zagrodową i niezabudowane o charakterze rolniczym. Wnioskowany do zabudowy teren położony jest poza obszarem zabudowy (w tym poza terenami na których lokalizowane są magazyny energii wraz z farmami fotowoltaicznymi), która stanowiłaby podstawę do określenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stosownie do tego stwierdził, że wnioskowana lokalizacja planowanej inwestycji, znajduje się poza obszarem, w obrębie którego możliwa jest lokalizacja magazynów energii wraz z farmą fotowoltaiczną. Tym samym wskazany przez wnioskodawcę teren do zabudowy wychodzi poza obszar możliwy do zabudowy i jest sprzeczny z wynikami przeprowadzonej analizy w zakresie jej funkcji. Planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji czy uzupełnienia funkcji istniejącej poddanego analizie obszaru o typowo rolniczych cechach oraz wykluczy możliwość zachowania ciągłości tych cech. W przypadku przedmiotowej inwestycji nie ma też mowy o tworzeniu nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących całych przestrzennych układów urbanistycznych. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z "tworzeniem" nowych terenów, na których zlokalizowane miałyby być magazyny energii w otwartej przestrzeni poza zastanym układem urbanistycznym. Wobec powyższego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne koliduje w zakresie funkcji z wymienioną powyżej funkcją terenu, a zastana funkcja rolnicza nie może stanowić podstawy do określenia wymagań dotyczących wnioskowanych magazynów energii w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdyż nie charakteryzuje się ww. parametrami, cechami i wskaźnikami. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, a względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 15 października 2025 r., nr SKO.40.2002.2025.li, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-pkt 6 ustawy, przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 - 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii. Powołując definicję instalacji odnawialnego źródła energii ustaloną w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz.1378) oraz definicję odnawialnych źródeł energii z art. 2 pkt 22 tej ustawy stwierdziło, że realizacja magazynów energii elektrycznej nie musi spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa wyłącznie w sytuacji, gdy magazyny te są połączone z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii. Instalacja odnawialnego źródła energii obejmuje bowiem nie tylko wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii ze źródeł, o których mowa w tym przepisie, ale także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. Stosownie do tego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji pominął zupełnie rozważania w tym zakresie, stwierdzając arbitralnie, bez nawiązania do obowiązujących norm prawnych, że przedmiotowa inwestycja, polegająca przede wszystkim na budowie magazynów energii, o pojemności do 480 MWh oraz dodatkowo na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych, o mocy 100 kW - nie będzie stanowić instalacji odnawialnego źródła energii, gdyż dominującą częścią inwestycji jest budowa magazynów energii, a zespół paneli fotowoltaicznych stanowi jedynie ich uzupełnienie. Nie podjął nawet próby wyjaśnienia z inwestorem np.: skąd pochodzić będzie energia gromadzona w planowanych 48 magazynach, czy taka ilość magazynów jest niezbędna do gromadzenia energii wytworzonej z planowanej instalacji fotowoltaicznej, itp. - co pozwoliłyby na ustalenie, czy planowany zespół magazynów energii elektrycznej jest częścią instalacji odnawialnego źródła energii. Tymczasem, jak wskazało SKO, zadaniem organu pierwszej instancji było wyjaśnienie istnienia ustawowych przesłanek wyłączających zasadę dobrego sąsiedztwa. Burmistrz powinien zatem zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie tej kwestii jako elementu stanu faktycznego, gdyż jest ona istotna dla stwierdzenia, czy planowana inwestycja musi spełniać warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy też nie. Tym samym, dokonaną przez organ pierwszej instancji, ocenę braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium uznało za przedwczesną. Jednocześnie stwierdziło, że rozpoznanie sprawy w zakresie, który nie był przedmiotem badania w pierwszej instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dalej, nie zgadzając się z oceną organu pierwszej instancji, że warunek wystarczającego uzbrojenia w energię elektryczną, dla wnioskowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) został spełniony wskazało, że z oświadczenie T. bezspornie dotyczy zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla planowanego przedsięwzięcia, niezbędnej do jego funkcjonowania niemniej jednak uwzględniając zapis art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. nie można jednak bezkrytycznie przyjąć, w świetle omawianego zapewnienia (promesy), że warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - został spełniony. Na przeszkodzie stoi bowiem brak określenia we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną wymaganego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak ten, skutkujący niekompletnością wniosku - nie pozwala na stwierdzenie, czy gwarantowana przez gestora sieci ilość energii, będzie wystarczająca dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Powinien być on uzupełniony na wezwanie organu prowadzącego postępowanie stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto, jak dostrzegło Kolegium, w pkt. 2 omawianego oświadczenia spółki T. podkreślono, że przyłączenie obiektu będzie wymagało rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej. W tej sytuacji nie sposób jednoznacznie wywieść, czy rozbudowa sieci ma na celu zagwarantowanie dostaw energii, niezbędnej dla funkcjonowania omawianej inwestycji, co wymagałoby rozszerzenia wniosku o tę rozbudowę (możliwość modyfikacji wniosku w każdym czasie), czy też wyłącznie związana będzie z podłączeniem planowanej inwestycji do krajowej sieci elektroenergetycznej w celu przesyłu energii wytworzonej z instalacji fotowoltaicznej oraz energii zgromadzonej w magazynach. Stosownie do tego ocenę spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium również uznało za przedwczesną. Podsumowując stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 7 k.p.a. Dodatkowo wyjaśniło też, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części terenu (części działki nr a), co jak wskazało jest dopuszczalne, pod warunkiem że teren ten można było jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji, o czym mowa w art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji powinno być uzasadnione uwarunkowaniami: normatywnymi lub wynikającymi z ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdy wyodrębniona jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona spod zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przy czym w tej sytuacji możliwość ustalenia warunków zabudowy części terenu (działki lub kilku dzidek) jest dopuszczalna pod warunkiem, że będzie to wyodrębniona geodezyjnie cześć, o znanej powierzchni, a co za tym idzie odpowiadająca konturom poszczególnych klas bonitacyjnych. Co więcej, ustalenie warunków zabudowy dla części terenu (działki), który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w ocenie Kolegium, jest również dopuszczalne, gdy linie wyznaczające granice terenu inwestycji zostaną tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii). Określenie terenu inwestycji jako części pewnej działki ewidencyjnej nie może mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy. Koniecznym jest takie wskazanie punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. W odniesieniu do przedstawionego stanowiska Kolegium uznało, że w przypadku przedmiotowej inwestycji uwarunkowania normatywne nie występują, a zakreślone granice terenu inwestycji nie obejmują terenu, wyodrębnionego geodezyjnie, z działki nr a (o pow. całkowitej 85,9100 ha), klasoużytku RV (pow. całkowita użytku 52,4417 ha), lecz jego niewielką część, o nieznanej geodezyjnie powierzchni. We wniosku zabrakło również precyzyjnego wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, niemożliwym stało się przedstawienie wnioskowanej części działki w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie jej lokalizacji w przestrzeni, w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium zakwestionowało stanowisko (jako przedstawione przez organ pierwszej instancji), że wskazanie punktów geolokalizacyjnych początkowych i końcowych linii rozgraniczających teren inwestycji nie było konieczne, gdyż sposób ich przygotowania w postaci wektorów na treści mapy w formie pdf jest weryfikowalny w przestrzeni poprzez odpowiednie oprogramowanie wykorzystywane przez organy, instytucje i podmioty, które odczytywać będą jej treść. Wyjaśniło, że w świetle art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. mapa, w odpowiedniej skali, z wyznaczonymi na niej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - stanowi integralną część decyzji, której treść (część tekstowa) wraz z tą mapą (część graficzna), doręczana jest wszystkim stronom postępowania. Strony, po otrzymaniu kompletnej decyzji, powinny więc mieć jasność, co do przebiegu linii rozgraniczających, wyznaczonych na załączniku graficznym do doręczonej decyzji, a nie poszukiwać "odpowiedniego oprogramowania" w celu weryfikacji w przestrzeni terenu inwestycji tym bardziej, że załącznika tego zabrakło w zaskarżonej decyzji. Linie rozgraniczające teren wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zakreślone zostały jedynie na załączniku graficznym do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy (zał. nr 2), która stanowi jedynie materiał dowodowy w sprawie, podlegający ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzucił, że decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., art. 61 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.z.p., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na bezzasadne uznanie, że z powodu dysproporcji między instalacją fotowoltaiczną a pojemnością połączonego z tą instalacją magazynu energii nie jest pewne, czy stanowią one instalację odnawialnego źródła energii. Wywodziła skarżąca w tym zakresie, że definicja ustawowa "instalacji odnawialnego źródła energii" nie ustanawia żadnych tego typu ograniczeń co do relacji mocy między pojemnością magazynu, a mocą instalacji wytwórczej z nim połączonej, wymagając jedynie połączenia między instalacją wytwórczą a magazynem energii. Ponadto, z technicznego punktu widzenia magazyny energii są podłączone do sieci tak samo jak instalacje wytwórcze i dochodzi do bilansowania mocy w sieci - magazynowania i oddawania nadwyżek energii do sieci, co jest kluczowym elementem systemu. Dodatkowo, magazyny energii z uwagi na inercję źródeł OZE i niestabilność produkcji energii w nich są koniecznym elementem jej magazynowania ze źródeł wytwórczych w całej sieci, a nie tylko z połączonej z magazynem instalacji OZE, a w polskim systemie energetycznym do tej pory istnieje nadpodaż instalacji produkcyjnych, a niedobór magazynów energii, co doprowadziło do wyczerpania mocy przyłączeniowych i potrzeby zrównoważenia systemu. Stąd obecnie zamiast dużych instalacji wytwórczych z niewielkimi magazynami energii powstają wedle zapotrzebowania sieciowego małe instalacje wytwórcze z dużymi magazynami energii. W konsekwencji tez, nie było podstaw do przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 Iit. a i b u.p.z.p. w zw. z 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z pkt 7 objaśnień załącznika do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na bezzasadne uznanie, że wykreślenie na mapie załączonej do wniosku terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej wymaga jednocześnie tekstowego wskazania punktów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii rozgraniczającej teren inwestycji, a organ pierwszej instancji nie załączył do wniosku załącznika graficznego przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie zasadniczej, a jedynie załącznik graficzny w postaci części analizy urbanistycznej. W zakresie tego zarzutu skarżąca podniosła, że przepisy nie ustanawiają obowiązku w postaci podania danych geolokalizacyjnych, a w świetle pkt 7 objaśnień załącznika do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. ich określenie graficzne w pliku PDF było wystarczające. Kolegium stworzyło natomiast pozaprawne wymaganie dla wniosku, wbrew formularzowi i objaśnieniom do niego. Linie rozgraniczające w decyzji powinny być bowiem przedstawione na mapie zasadniczej w formie graficznej jako odzwierciedlenie wniosku i żaden przepis nie wymaga, aby w przypadku objęcia decyzją części działki podawane były w części tekstowej dane punktów geolokalizacyjnych linii rozgraniczających, a wobec jasnego i klarownego określenia tych granic na załączniku graficznym do wniosku, nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 8d pkt 1, 8d1, 8d2, 8d3 w z w. z pkt 8d4 Prawa energetycznego poprzez bezzasadne wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na błędne przyjęcie, że wniosek o warunki zabudowy nie zawierał informacji o zapotrzebowaniu własnym elektrowni fotowoltaicznej na potrzeby własne, a ponadto, że możliwe jest wydanie samodzielnej promesy przyłączenia instalacji OZE jako źródła energii tylko w zakresie zapotrzebowania własnego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. w zakresie wystarczającego na potrzeby inwestycji uzbrojenia terenu. Wskazując, że wniosek o warunki przyłączenia w trybie art. 7 Prawa energetycznego dotyczy kompleksowo przyłączenia instalacji OZE do sieci elektroenergetycznej zarówno jako źródła energii przesyłającego energię, jak i w zakresie potrzeb własnych (system monitoringu) do jednego punktu przyłączenia energii (PPE), skarżąca podniosła, że skoro warunki przyłączenia dla źródła energii mogą być wydane dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niemożność wcześniejszego ustalenia wpływu instalacji na sieć w zakresie mocy przyłączeniowych i miejsca przyłączenia, nie jest również możliwe wydanie odrębnej promesy tylko dla potrzeb własnych elektrowni fotowoltaicznej. Tym samym należy uznać, że elektrownia fotowoltaiczna jako źródło energii podlegające ustaleniu niepodzielnych warunków przyłączenia zarówno dla przesyłu energii do sieci, jak i poboru energii na potrzeby własne elektrowni, zwolniona jest w całości z prawnego obowiązku uzyskania promesy w zakresie uzbrojenia zarówno co do przesyłu energii do sieci, jak i co do poboru na potrzeby własne. Wobec tego też, wskazanie zapotrzebowania na energię elektryczną we wniosku o warunki zabudowy było zbędne, podobnie jak przedłożenie promesy T., a wygaśnięcie ważności tego dokumentu w toku postępowania jest irrelewantne prawnie. Ponadto, promesa ta wskazywała, że istnieje możliwość przyłączenia obiektu w zakresie zasilania podstawowego do 400kV, co wystarcza na potrzeby własne przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej, przy czym z uwagi na brak podstaw prawnych do żądania promesy, brak ten nie wpływał na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo, z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 7 ust. 1 i 8d pkt 1, 8d1, 8d2, 8d3 w zw. z pkt 8d4 Prawa energetycznego z uwagi na nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. oraz alternatywnie brak zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w zakresie wskazania zapotrzebowania elektrowni fotowoltaicznej na energię elektryczną oraz przedłożenia nowej promesy T. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium podtrzymało w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd rozpoznając sprawę podziela też stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Zaznaczy jednak należy, że treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2384/20). Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a materialną podstawę prawną pozytywnego rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - zwanej nadal: u.p.z.p.). Kolegium wydało decyzję kasatoryjną z następujących spornych powodów. Po pierwsze Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji pominął zupełnie rozważania w tym zakresie obowiązujących norm prawnych, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie magazynów energii, o pojemności do 480 MWh oraz dodatkowo na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych, o mocy 100 kW, nie będzie stanowić instalacji odnawialnego źródła energii, gdyż dominującą częścią inwestycji jest budowa magazynów energii, a zespół paneli fotowoltaicznych stanowi jedynie ich uzupełnienie W ocenie Sądu kwestia rozważenia, czy w zakresie obowiązujących norm prawnych mieści się projektowane przedsięwzięcia, jako instalacja OZE w rozumieniu definicji prawnej z art. 2 pkt 13 P.e., jest kwestią oceny stanu faktycznego, jego kwalifikacji prawnej. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie było sporne ustalenie, że projektowane przedsięwzięcie polega na budowie magazynów energii, o pojemności do 480 MWh oraz dodatkowo na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych, o mocy jedynie 100 kW. Znaczenie prawne ma to, czy tak określona inwestycja spełnia przesłanki definicji prawnej instalacji OZE z art. 2 pkt 13 P.e. Rolą Kolegium było dokonanie prawnej kwalifikacji tego rodzaju przedsięwzięcia. Innymi słowy, czy zgadza się lub nie z organem pierwszej instancji, że dysproporcja między instalacją wytwórczą (100kW) a magazynem energii (480 MWh) wyklucza planowane przedsięwzięcie za uznanie za instalację OZE. W ocenie Sądu samo zajęcie stanowiska (rozważenie), co do spełnienia lub niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nie pozwalało Kolegium orzec w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. Poczyniony przez Kolegium wytyk, że organ pierwszej instancji nie dokonał rozważenia, czy w zakresie obowiązujących norm prawnych mieści projektowane przedsięwzięcia jako instalacji OZE w rozumieniu definicji prawnej z art. 2 pkt 13 P.e., jest w istocie zarzutem dotyczącym niedostatków uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Tego rodzaju wady nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwość uzasadnienia związaną jest bowiem z oceną dokonaną przez organ, a nie prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Już z tego powodu zarzut naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadny. Z kolei wyjaśnienia z inwestorem tego skąd pochodzić będzie energia gromadzona w planowanych 48 magazynach, czy taka ilość magazynów jest niezbędna do gromadzenia energii wytworzonej z planowanej instalacji fotowoltaicznej, Kolegium mogło dokonać w trybie art. 136 k.p.a. Drugi powód wydania decyzji kasatoryjnej koncentruje na brakach wniosku ocenionego przez Kolegium jako niekompletny w zakresie braku wskazania we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną, wymaganego na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz nie objęcia wnioskiem rozbudowy sieci gwarantującej dostawę energii w ilość niezbędnej do funkcjonowania elektrowni. Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na treści pisma T. S.A. z dnia 17 stycznia 2025 r. Wydania decyzji kasatoryjnej upatruje w konieczności rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej jako warunku dostawy energii dla zasilania podstawowego, wskazanego przez T. S.A. w piśmie z dnia 17 stycznia 2025 r., co - w ocenie Kolegium - wymaga rozszerzenia wniosku inwestora o rozbudowę sieci niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni. Zaznacza organ, że możliwość modyfikacji wniosku istnieje w każdym czasie. Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wniosek o wydanie decyzji winien określać zapotrzebowania na energię. Umknęło uwadze, że Inwestor, we wniosku z dnia 31 stycznia 2025 r., w zakresie danych dotyczących infrastruktury, zaznaczył pole wyboru, że dostęp do energii elektrycznej będzie odbywał się tak za pomocą przyłącza do sieci jak z instalacji własnej, pozyskującej energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii. Okoliczność zapotrzebowania w energię w fazie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej nie wymagała zatem wyjaśnienia, bo inwestor wskazał na dopuszczalny prawem sposób zaspokojenia jej potrzeb, tj. na energię ze źródeł własnych. Jeśli jednak Kolegium miało wątpliwości mogło zawsze wezwać inwestora do wyjaśnienia tej kwestii w trybie art. 136 k.p.a. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z obowiązku zadośćuczynienia temu wymogowi nie zwolniono instalacji odnawialnych źródeł energii. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Odniesienie pojęcia "uzbrojenie terenu" musi być ustalane w okolicznościach faktycznych zgodnie z definicją wyrażoną w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który stwierdza, że należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Redakcja art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że celem tej regulacji nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, której celem jest potwierdzenie możliwości usytuowania inwestycji w określonym miejscu z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego pojmowanego w sposób normatywnie określony w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tego powodu zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2442/23). Należy podkreślić, że określenie tego, jakie uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) jest wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego, jest związane z oceną konkretnego projektu inwestycji. Uzbrojenie musi być bowiem adekwatne do zamierzenia budowlanego. Problematyka przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii do sieci elektroenergetycznej uregulowana została jednak w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Ma rację skarżący, że z art. 7 P.e. wynika, iż wniosek o warunki przyłączenia w trybie art. 7 P.e. dotyczy kompleksowo przyłączenia instalacji OZE do sieci elektroenergetycznej zarówno jako źródła energii przesyłającego energię, jak i w zakresie potrzeb własnych (system monitoringu) do jednego punktu przyłączenia energii (PPE), co powoduje, że skoro warunki przyłączenia dla źródła energii mogą być wydane dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niemożność wcześniejszego ustalenia wpływu instalacji na sieć w zakresie mocy przyłączeniowych i miejsca przyłączenia, nie jest również możliwe wydanie odrębnej promesy tylko dla potrzeb własnych elektrowni fotowoltaicznej. Skoro zatem charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie elektroenergetycznym mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia technicznego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wr 480/23 i powołane w nim wyroki innych sądów). W przypadku inwestycji związanej z budową farmy fotowoltaicznej nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenie do sieci przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy (ibidem). To decyzja o warunkach zabudowy powinna poprzedzać ewentualne określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, a nie odwrotnie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 480/23). Dodać należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę zabudowa w postaci farmy fotowoltaicznej jest co do zasady samowystarczalna w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2783/24). Na możliwość uznania projektowanej instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych za jedną z form zapewnienia dostępu do energii elektrycznej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynika także z samego wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, określonego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462). W formularzu przewidziano bowiem dwie "nazwane" formy zapewnienia dostępu do energii elektrycznej, do których należą: przyłącze do sieci bądź instalacja pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, oraz dopuszczono możliwość zapewnienia tego dostępu w innej formie ("inne") (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2442/23). Inwestor przedłożył do akt sprawy pismo T. S.A. z 17 stycznia 2025 r. pn. Oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci dystrybucyjnej oraz dostaw energii elektrycznej. W piśmie operator oświadczył m.in., że istnieje możliwość przyłączenia obiektu oraz dostaw energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 400 kW dla zasilania podstawowego na warunkach określonych w tym oświadczeniu m.in. będzie to wymagało rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia jest to – w ocenie Sądu - oświadczenie wystarczające do stwierdzenia o możliwości zabezpieczenia dostaw energii na potrzeby własne elektrowni fotowoltaicznej. Kolegium nie miało prawa żądać od inwestora rozszerzenia jego wniosku o rozbudowę sieci niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej, bo też na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe uzyskanie przez inwestora warunków jej przyłączenia do sieci. Stanowisko Kolegium jest nietrafne. Ustawodawca zrezygnował nawet z nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia warunków przyłączenia na etapie wnioskowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy: a) elektroenergetycznych, b) wodociągowych, c) kanalizacyjnych, d) gazowych, e) cieplnych, f) telekomunikacyjnych. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557) i wszedł w życie 10 października 2022 r. Celem ustawodawcy było uproszczenie procedury uzyskiwania stosownych pozwoleń. Tym bardziej nie jest zatem możliwe nałożenie na inwestora wymogu uzyskania warunków przyłączenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 114/24). Żądanie od inwestora rozszerzenia jego wniosku o rozbudowę sieci niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy zw. z. art. 7 P.e. Dokumentem, który może wiążąco rozstrzygać o możliwości przyłączenia są, zgodnie z art. 7 P.e., warunki przyłączenia. Warunki przyłączenia są wydawane przez operatora systemu przesyłowego lub operatora systemu dystrybucyjnego. Są to podmioty, które mają specjalistyczną wiedzę i doświadczenie niezbędne do dokonania prawidłowej oceny czy dana instalacja może zostać przyłączona do sieci. Warunki przyłączenia są zaś uregulowane kompleksowo w ustawie Prawo energetyczne, rozporządzeniu z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2023 poz. 819) oraz zatwierdzonych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Instrukcjach Ruchu i Eksploatacji Sieci. Kolegium nie jest adresatem tych przepisów i w związku z tym nie jest uprawnione do rozstrzygania kwestii uregulowanych przez ww. przepisach. W sytuacji gdy do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć odpis decyzji o warunkach zabudowy, a następnie organy publiczne (tu: SKO) wymagają przedstawienia rozstrzygnięcia o warunkach przyłączenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor znajduje się w sytuacji bez wyjścia. Nie może bowiem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zdaniem organu odwoławczego inwestor powinien wcześniej uzyskać gwarancję, że jego inwestycja zostanie przyłączona do sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej oraz objąć wnioskiem rozbudowę sieci. Nie może jednakże uzyskać warunków przyłączenia, ponieważ do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć odpis decyzji o warunkach zabudowy (ibidem). Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji Kolegium powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły zatem stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dalej Kolegium uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jednak pod warunkiem, że teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji. Warunkiem, w ocenie Kolegium, jest to, aby była to wyodrębniona geodezyjnie część, o znanej powierzchni, a co za tym idzie odpowiadająca konturom poszczególnych klas bonitacji, a w przypadku części terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdy linie wyznaczające granice terenu inwestycji zostaną tak określone, aby możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym. SKO stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku zakreślone granice terenu inwestycji nie obejmują, wyodrębnionego geodezyjnie, z działki nr a, klasoużytku ŁIV, odpowiadającego jego konturom, lecz jego część o nieznanej geodezyjnie powierzchni. We wniosku zdaniem SKO zabrakło precyzyjnego wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji. Wobec tego zaś niemożliwym stało się przedstawienie wnioskowanej części działki na załączniku graficznym do decyzji, w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji. Kluczową dla sprawy okolicznością jest zatem kwestia ustalenia okoliczności co od dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr a, zawierającej się w części użytku ŁIV, wskazanej przez wnioskodawcę za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji. W szczególności Kolegium nie wykazało wprost podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do konieczności wskazania we wniosku inwestora granic terenu inwestycji tak, aby pokrywały się one z wyodrębnioną geodezyjnie jej częścią, o znanej powierzchni, odpowiadającą konturom poszczególnych klas bonitacji, czy też wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie omówiło kluczowych dla wyrażonej tak oceny przepisów, z których ocena taka by wynikała. Umknęło uwadze Kolegium, że przywołane w decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło stanu prawnego obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986). W samej ustawie jest mowa wyłącznie o mapie obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać (por. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz o określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie [por. art. 54 ust. 1 pkt 3 (w decyzji błędnie wskazano art. 54 ust. 3) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.]. Po ww. nowelizacji, w stanie prawnym obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wyraźnie wskazano, że wnioskodawca, we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, określa granice terenu objętego wnioskiem (por. art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Formularz wniosku o ustalenie warunków zabudowy, określonym w rozporządzeniu z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 351) w pkt. 7.2 dopuszcza zaznaczenie pola wyboru z opisem: "Teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych". Według znajdującego się przy tym polu wyboru objaśnieniu nr 7 w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej. Żadnych innych wymogów niż ww. prawo nie stawia wnioskodawcy w zakresie określenia części działki ewidencyjnej jako terenu objętego wnioskiem. Ustawodawca nie posługuje się w tych przepisach pojęciem działki lub części, która została wyodrębniona geodezyjnie i odpowiada konturom poszczególnych klas bonitacji, czy parametrami geolokalizacyjnymi, do których to podjęć odwołuje się ocena Kolegium. Podejście Kolegium nie ma zatem dostatecznego oparcia w przepisach prawa i jest nieracjonalne. Wnioskodawca nie planuje bowiem zabudowy, czy zmiany sposobu zagospodarowania jakiejkolwiek części działki ewidencyjnej nr a a tylko tej wskazanej liniami rozgraniczającymi i w sposób wynikający z ww. przepisów prawa. Dyskusja niedopełnieniu wymogu jej określenia, w inny sposób niż prawo to przewiduje, jest bezprzedmiotowa. Także w poprzednim orzecznictwie NSA dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki była usprawiedliwiana uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1899/23). Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i wynika z uwarunkowań faktycznych albowiem tylko określona część działki nr a jest objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Na marginesie można wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "obecnie potwierdzenie dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64b u.p.z.p. i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. (...) wskazane uregulowania potwierdzają trafność przyjętej przez znaczną część składów orzekających wykładni w tym zakresie" (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt 1221/25 i powołane tam orzecznictwo). Przepisy u.p.z.p. nie mogą być zatem interpretowane w ten sposób jak to przedstawia Kolegium, że wynika z nich zakaz realizacji inwestycji na części działki ewidencyjnej nr a. Kłóci się to z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i szeregiem przepisów k.p.a. ją realizujących w szczególności: art. 6 k.p.a. (zasadą praworządności), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - in dubio pro libertate), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organu), art. 11 (zasada wyjaśniania). Dodatkowo ww. przepisy trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652. Tym samym oczywistą rzeczą jest wadliwość oceny dokonanej przez Kolegium, co do niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (zob. też wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 608/24). W związku z tym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadny. Kolegium wymaga ustalenia okoliczności niemających znaczenia prawnego w sprawie. Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, stwierdzenie przez Kolegium, że granice terenu inwestycji zostały określone nieprecyzyjnie, bez odniesienia się do materiału dowodowego, w tym do wniosku skarżącego i załączonej do niego mapy oraz stwierdzenie wadliwości załącznika decyzji organu pierwszej instancji, bez wskazania na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym granice postępowania z art. 136 § 1 k.p.a. - nie stanowiło w rozpoznawanej sprawie wystarczającej podstawy dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Dokonując zatem oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji Kolegium powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły zatem stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że zasadniczym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a wydanie decyzji kasacyjnej, jak już wcześniej wskazano, stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazać jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia, ale również szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopełniło powyższych obowiązków, a przeprowadzona ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego (614 zł), na które składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1949) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa (2x17 zł). Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.