I SA/Op 1016/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2025 r., nr SKO.40.3091.2024.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz W. Sp. z o.o. w C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. Sp. z o.o. w C. (zwanej dalej: skarżącą lub Spółką) wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 31 marca 2025 r., nr SKO.40.3091.2024.li, uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej też: organem pierwszej instancji) z dnia 29 października 2024 r., nr UAB.6730.411.2020.JK, odmawiającą ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...], o mocy do 5MW włącznie, na terenie dz. nr a i nr b oraz części dz. nr c, k. m. [...], obręb K. w O. (obecnie dz. nr a, nr b i nr c obrębu K.) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2020 r. (wpływ do organu 28 grudnia 2020 r.) Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...], o mocy do 5MW włącznie wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie dz. nr a i nr b oraz części dz. nr c, k. m. [...], obręb K. w O. Przy piśmie z dnia 29 marca 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji, Spółka przedłożyła oświadczenie T. S.A. m.in. o możliwości przyłączenia obiektu oraz dostaw energii elektrycznej na potrzeby własne elektrowni słonecznej [...], z mocą przyłączeniową 50,0 kW dla zasilania podstawowego z podkreśleniem, że przyłączenie to będzie wymagało rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej. Decyzją z dnia 29 października 2024 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - zwanej dalej: ustawą lub u.p.z.p.), Prezydent Miasta Opola odmówił ustalenia dla skarżącej wnioskowanych warunków zabudowy, stwierdzając brak spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Opisaną we wstępie decyzją z dnia 31 marca 2025 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Znaczenie dla takiego rozstrzygnięcia sprawy miała ocena spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Oceniając spełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie wystarczającego uzbrojenia wnioskowanej instalacji fotowoltaicznej Kolegium wyjaśniło, że na etapie jej eksploatacji występuje zapotrzebowanie na energię elektryczną w sytuacji braku nasłonecznienia i w porze nocnej. Zapotrzebowanie to będzie związane z funkcjonowaniem systemu monitoringu (instalacją monitorującą ilość wyprodukowanej energii oraz parametry pracy elektrowni fotowoltaicznej) oraz systemu podtrzymującego pracę urządzeń automatyki, zainstalowanych do obsługi instalacji, o czym mowa chociażby we wniosku, w którym inwestor wskazał m. in. na budowę kabli internetowych i światłowodowych, służących do sterowania pracą elektrowni oraz do monitoringu jej pracy. Powyższe potwierdza również oświadczenie T. o możliwości przyłączenia obiektu oraz dostaw energii elektrycznej, na potrzeby własne elektrowni słonecznej [...], z mocą przyłączeniową 50,0 kW dla zasilania podstawowego. Oświadczenie to bezspornie dotyczy zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla planowanego przedsięwzięcia, niezbędnej do jego funkcjonowania. Dalej Kolegium wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane przedłożenie ostatecznych, cywilnoprawnych umów z gestorami sieci, a jedynie wykazanie, że zapewnienie mediów jest realne i technicznie możliwe. Stosownie do tego uznało, że o ile oświadczenie T. bezspornie wskazuje na możliwość dostaw energii elektrycznej dla wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej, z mocą przyłączeniową 50 kW dla zasilania podstawowego, to jednak nie można bezkrytycznie przyjąć, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy został spełniony. Na przeszkodzie stoi bowiem (co umknęło uwadze organu pierwszej instancji) brak określenia we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną, wymaganego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, co skutkuje niekompletnością wniosku i nie pozwala na stwierdzenie, czy gwarantowana przez gestora sieci ilość energii, będzie wystarczająca dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Ponadto, jak wskazało Kolegium, w pkt 2 oświadczenia T. podkreślono, że przyłączenie obiektu będzie wymagało rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej, a w pkt 7 wskazano, że oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci dystrybucyjnej oraz dostaw energii elektrycznej, nie narzuca na przedsiębiorstwo energetyczne, obowiązku późniejszego przyłączenia klienta wg opłaty taryfowej oraz w ściśle określonym terminie. W tej sytuacji natomiast nie sposób jednoznacznie wywieść, czy rozbudowa sieci ma na celu zagwarantowanie dostaw energii, niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni, co wymagałoby rozszerzenia wniosku o tę rozbudowę (możliwość modyfikacji wniosku w każdym czasie), czy też wyłącznie związana będzie z podłączeniem planowanej instalacji do krajowej sieci elektroenergetycznej w celu przesyłu wytworzonej energii. W ocenie Kolegium kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Dodatkowo Kolegium dostrzegło również to, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w sprawie spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, w kontekście ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 - zwana dalej: u.g.r.l.), w której przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących chronione tą ustawą użytki klas I - III, na cele nierolnicze, podlegają specjalnym rygorom w sytuacji, gdy w rozpatrywanym przypadku na działce nr b mamy do czynienia z gruntami rolnymi Rlllb. W zakresie tak dokonanej oceny Kolegium wskazało, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - zwanej dalej: k.p.a.), konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zakres stwierdzonych uchybień nie podlega sanowaniu w postępowaniu odwoławczym. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzucił, że decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. z uwagi na błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy grunty rolne klasy lllb wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. przepisów art. 7 u.o.g.r.l. w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, a przedmiotowe grunty znajdują się w granicach administracyjnych Miasta O. i tym samym nie potrzeba zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 8d pkt 1, 8d1, 8d2, 8d3 w zw. z pkt 8d4 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm. - dalej jako: P.e.), z uwagi na błędne przyjęcie, iż wniosek o warunki zabudowy nie zawierał informacji o zapotrzebowaniu własnym elektrowni fotowoltaicznej na potrzeby własne, a ponadto, że możliwe jest wydanie samodzielnej promesy przyłączenia instalacji OZE jako źródła energii tylko w zakresie zapotrzebowania własnego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. w zakresie wystarczającego na potrzeby inwestycji uzbrojenia terenu, podczas gdy wniosek o warunki przyłączenia w trybie art. 7 P.e. dotyczy kompleksowo przyłączenia instalacji OZE do sieci elektroenergetycznej zarówno jako źródła energii przesyłającego energię, jak i w zakresie potrzeb własnych (system monitoringu) do jednego punktu przyłączenia energii (PPE), co powoduje, że skoro warunki przyłączenia dla źródła energii mogą być wydane dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niemożność wcześniejszego ustalenia wpływu instalacji na sieć w zakresie mocy przyłączeniowych i miejsca przyłączenia, nie jest również możliwe wydanie odrębnej promesy tylko dla potrzeb własnych elektrowni fotowoltaicznej, tym samym zgodnie z orzecznictwem należy uznać, że elektrownia fotowoltaiczna jako źródło energii podlegające ustaleniu niepodzielnych warunków przyłączenia zarówno dla przesyłu energii do sieci, jak i poboru energii na potrzeby własne elektrowni, zwolniona jest w całości z prawnego obowiązku uzyskania promesy w zakresie uzbrojenia zarówno co do przesyłu energii do sieci, jak i co do poboru na potrzeby własne, tym samym wskazanie zapotrzebowania na energię elektryczną we wniosku o warunki zabudowy było zbędne, podobnie jak przedłożenie promesy T., a wygaśnięcie ważności tego dokumentu w toku postępowania jest irrelewantne prawnie; a ponadto, promesa T. wskazywała, że istnieje możliwość przyłączenia obiektu w zakresie zasilania podstawowego do 50kV, co wystarcza na potrzeby własne przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej, przy czym z uwagi na brak podstaw prawnych do żądania promesy, brak ten nie wpływał na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo, z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 8d pkt 1, 8d1, 8d2, 8d3 w zw. z pkt 8d4 P.e., z uwagi na nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz alternatywnie brak zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w zakresie wskazania zapotrzebowania elektrowni fotowoltaicznej na energię elektryczną oraz przedłożenia nowej promesy T. z uwagi na wygaśnięcie poprzedniej z dnia 29 marca 2025 r., a więc na 3 dni przed wydaniem decyzji przez SKO. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium uznało za słuszny zarzut sprzeciwu dotyczący błędnego przyjęcia, że sprawa przeznaczenia gruntów rolnych klasy RIIIb wymagała dokonania przez organ pierwszej instancji oceny co do spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w kontekście ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie zgadzając się natomiast z pozostałymi zarzutami podtrzymało w tym zakresie wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu. W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2026 r. odniósł do odpowiedzi na sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd rozpoznając sprawę podziela też stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Zaznaczy jednak należy, że treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2384/20). Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a materialną podstawę prawną pozytywnego rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - zwanej nadal: u.p.z.p.). Kolegium wydało decyzję kasatoryjną z następujących spornych powodów. Po pierwsze rozpoznając sprawę Kolegium uznało, że sprawa przeznaczenia gruntów rolnych klasy RIIIb wymagała uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ pierwszej instancji, co do spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w kontekście u.o.g.r.l., w której przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących chronione tą ustawą użytki klas I - III, na cele nierolnicze, podlegają specjalnym rygorom w odniesieniu do działki nr b jako obejmującej grunty rolne Rlllb. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie było sporne ustalenie, że teren działki nr b obejmuje grunty rolne Rlllb. Kolegium uchyliło zatem decyzję nie z tego powodu, że okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, ale z tego powodu, że nie została ona przez organ pierwszej instancji oceniona, że nie zabrał on (czyli w decyzji własnej) stanowiska w sprawie. W ocenie Sądu samo zajęcie stanowiska, co do spełnienia lub niespełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w kontekście u.o.g.r.l., nie pozwala Kolegium orzec w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. Poczyniony przez Kolegium wytyk, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny spełnienia ww. przesłanki wydania decyzji lokalizacyjnej, jest w istocie zarzutem dotyczącym niedostatków uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Tego rodzaju wady nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwość uzasadnienia związaną jest bowiem z oceną dokonaną przez organ, a nie prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Już z tego powodu zarzut naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadny. Ponadto Kolegium przyznało w odpowiedzi na skargę, że zarzut skargi w tym zakresie jest słuszny bo zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. przepisów art. 7 u.o.g.r.l., w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, a grunty działki nr b znajdują się właśnie w granicach administracyjnych Miasta O. Przy takim ustaleniu planowana inwestycja nie zagrażała zatem gruntom, które podlegałyby ochronie prawnej na podstawie u.o.g.r.l. i tym samym w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Takiej oceny sprawy Kolegium mogło zatem dokonać we własnym zakresie. Drugi powód wydania decyzji kasatoryjnej koncentruje na brakach wniosku ocenionego przez Kolegium jako niekompletny w zakresie braku wskazania we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną, wymaganego na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz nie objęcia wnioskiem rozbudowy sieci gwarantującej dostawę energii w ilość niezbędnej do funkcjonowania elektrowni. Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na treści pisma T. S.A. z dnia 28 marca 2024 r. Wydania decyzji kasatoryjnej upatruje w konieczności rozbudowy i przebudowy sieci jako warunku dostawy energii dla zasilania podstawowego, wskazanego przez T. S.A. w piśmie z dnia 28 marca 2024 r., co - w ocenie Kolegium - wymaga rozszerzenia wniosku inwestora o rozbudowę sieci niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni. Z zaznacza organ, że możliwość modyfikacji wniosku istnieje w każdym czasie. Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wniosek o wydanie decyzji winien określać zapotrzebowania na energię. Umknęło uwadze, że Inwestor, do wniosku z dnia 22 grudnia 2020 r., dołączył m.in. decyzję środowiskową dla planowanego przedsięwzięcia pn. Budowa elektrowni fotowoltaicznej ([...]), o mocy do 5MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą, realizowanego na działkach nr a, b, c, k. m. [...], obręb K." z dnia 9 grudnia 2020 r. wydaną przez Prezydenta Opola. Załącznikiem do decyzji środowiskowej jest charakterystyka przedsięwzięcia, w której wskazano przewidywane zapotrzebowanie przedsięwzięcia na etapie eksploatacji, w tym w energię elektryczną - ok. 30 kW/h. Okoliczność zapotrzebowania w energię w fazie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej nie wymagała zatem wyjaśnienia, bo inwestor wskazał jej zapotrzebowanie na energię. Jeśli jednak Kolegium miało wątpliwości mogło zawsze wezwać inwestora do wyjaśnienia tej kwestii w trybie art. 136 k.p.a. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z obowiązku zadośćuczynienia temu wymogowi nie zwolniono instalacji odnawialnych źródeł energii. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Odniesienie pojęcia "uzbrojenie terenu" musi być ustalane w okolicznościach faktycznych zgodnie z definicją wyrażoną w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który stwierdza, że należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Redakcja art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że celem tej regulacji nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, której celem jest potwierdzenie możliwości usytuowania inwestycji w określonym miejscu z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego pojmowanego w sposób normatywnie określony w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tego powodu zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2442/23). Należy podkreślić, że określenie tego, jakie uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) jest wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego, jest związane z oceną konkretnego projektu inwestycji. Uzbrojenie musi być bowiem adekwatne do zamierzenia budowlanego. Problematyka przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii do sieci elektroenergetycznej uregulowana została jednak w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Ma rację skarżąc, że z art. 7 P.e. wynika, iż wniosek o warunki przyłączenia w trybie art. 7 P.e. dotyczy kompleksowo przyłączenia instalacji OZE do sieci elektroenergetycznej zarówno jako źródła energii przesyłającego energię, jak i w zakresie potrzeb własnych (system monitoringu) do jednego punktu przyłączenia energii (PPE), co powoduje, że skoro warunki przyłączenia dla źródła energii mogą być wydane dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niemożność wcześniejszego ustalenia wpływu instalacji na sieć w zakresie mocy przyłączeniowych i miejsca przyłączenia, nie jest również możliwe wydanie odrębnej promesy tylko dla potrzeb własnych elektrowni fotowoltaicznej. Skoro zatem charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie elektroenergetycznym mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia technicznego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wr 480/23 i powołane w nim wyroki innych sądów). W przypadku inwestycji związanej z budową farmy fotowoltaicznej nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenie do sieci przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy (ibidem). To decyzja o warunkach zabudowy powinna poprzedzać ewentualne określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, a nie odwrotnie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 480/23). Dodać należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę zabudowa w postaci farmy fotowoltaicznej jest co do zasady samowystarczalna w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2783/24). Na możliwość uznania projektowanej instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych za jedną z form zapewnienia dostępu do energii elektrycznej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynika także z samego wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, określonego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462). W formularzu przewidziano bowiem dwie "nazwane" formy zapewnienia dostępu do energii elektrycznej, do których należą: przyłącze do sieci bądź instalacja pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, oraz dopuszczono możliwość zapewnienia tego dostępu w innej formie ("inne") (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2442/23). Inwestor przedłożył do akt sprawy pismo T. S.A. z 28 marca 2024 r. pn. Oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci dystrybucyjnej oraz dostaw energii elektrycznej. W piśmie operator oświadczył m.in., że istnieje możliwość przyłączenia obiektu oraz dostaw energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 50,0 kW dla zasilania podstawowego na warunkach określonych w tym oświadczeniu m.in. będzie to wymagało rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia jest to - w ocenie Sądu - oświadczenie wystarczające do stwierdzenia o możliwości zabezpieczenia dostaw energii na potrzeby własne elektrowni fotowoltaicznej. Kolegium nie miało prawa żądać od inwestora rozszerzenia jego wniosku o rozbudowę sieci niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej, bo też na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe uzyskanie przez inwestora warunków jej przyłączenia do sieci. Stanowisko Kolegium jest nietrafne. Ustawodawca zrezygnował nawet z nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia warunków przyłączenia na etapie wnioskowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy: a) elektroenergetycznych, b) wodociągowych, c) kanalizacyjnych, d) gazowych, e) cieplnych, f) telekomunikacyjnych. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557) i wszedł w życie 10 października 2022 r. Celem ustawodawcy było uproszczenie procedury uzyskiwania stosownych pozwoleń. Tym bardziej nie jest zatem możliwe nałożenie na inwestora wymogu uzyskania warunków przyłączenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 114/24). Żądanie od inwestora rozszerzenia jego wniosku o rozbudowę sieci niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy zw. z. art. 7 P.e. Dokumentem, który może wiążąco rozstrzygać o możliwości przyłączenia są, zgodnie z art. 7 P.e., warunki przyłączenia. Warunki przyłączenia są wydawane przez operatora systemu przesyłowego lub operatora systemu dystrybucyjnego. Są to podmioty, które mają specjalistyczną wiedzę i doświadczenie niezbędne do dokonania prawidłowej oceny czy dana instalacja może zostać przyłączona do sieci. Warunki przyłączenia są zaś uregulowane kompleksowo w ustawie Prawo energetyczne, rozporządzeniu z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2023 poz. 819) oraz zatwierdzonych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Instrukcjach Ruchu i Eksploatacji Sieci. Kolegium nie jest adresatem tych przepisów i w związku z tym nie jest uprawnione do rozstrzygania kwestii uregulowanych przez ww. przepisach. W sytuacji gdy do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć odpis decyzji o warunkach zabudowy, a następnie organy publiczne (tu: SKO) wymagają przedstawienia rozstrzygnięcia o warunkach przyłączenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor znajduje się w sytuacji bez wyjścia. Nie może bowiem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zdaniem organu odwoławczego inwestor powinien wcześniej uzyskać gwarancję, że jego inwestycja zostanie przyłączona do sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej oraz objąć wnioskiem rozbudowę sieci. Nie może jednakże uzyskać warunków przyłączenia, ponieważ do wniosku o wydanie warunków przyłączenia należy załączyć odpis decyzji o warunkach zabudowy (ibidem). Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji Kolegium powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły zatem stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że zasadniczym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a wydanie decyzji kasacyjnej, jak już wcześniej wskazano, stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazać jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia, ale również szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopełniło powyższych obowiązków, a przeprowadzona ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego (597 zł), na które składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1949) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.