I SA/Op 1018/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr SKO.40.4599.2023.oś w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę. Pismem z 25 października 2024 r. Spółka R. S.A. (dalej: strona, skarżąca, Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr SKO.40.4599.2023.oś, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Grodkowa (dalej także: Burmistrz) z dnia 21 listopada 2023 r., nr GK.V.0642.1.2023.MS, nakładającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 932,91 zł, za nieosiągnięcie w roku 2021 wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka 28 stycznia 2022 r. w złożonym sprawozdaniu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wskazała, iż osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniósł 14,27 %. Pismem z dnia 23 października 2023 r., nr [...], Burmistrz zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2021 wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2023 r. Burmistrz poinformował Spółkę o zakończeniu zbierania dowodów oraz pouczył ją o prawie do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji oraz prawie do zapoznania się z aktami sprawy. Następnie przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 21 listopada 2023 r., nr GK.V.0642.1.2023.MS, Burmistrz nałożył na Spółkę, karę pieniężną w wysokości 5 932,91 zł za nieosiągnięcie w roku 2021 wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Grodków (dalej także: Gmina) na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Spółka, na co także organ I instancji zwrócił uwagę, nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub u.c.p.g., a w zakresie odbierania odpadów komunalnych zgodnie z wpisem do rejestru, na podstawie umów indywidualnie zawieranych z właścicielami nieruchomości. W dalszych motywach Burmistrz zaakcentował, że w wyniku analizy rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...], złożonego dnia 28 stycznia 2022 r. poprzez system teleinformatyczny BDO, stwierdził nieosiągnięcie w roku 2021 wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Burmistrz wskazał nadto, że ze sprawozdania Spółki złożonego za rok 2021 wynika, że łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 53,4930 Mg, przy łącznej masie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości w ilości 374,7800 Mg. Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obliczany na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530), wyniósł 14,27%. Zaznaczył, że strona miała obowiązek osiągnięcia w roku 2021, w odniesieniu do wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomu 20%. Różnica pomiędzy wymaganym poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a osiągniętym wynosi więc 5,73%. Brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wynosi 21,4797 Mg. Organ dalej zaznaczył, iż zgodnie z cz. II załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961) jednostkowa stawka opłaty za korzystanie ze środowiska za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w roku 2021 wynosi 276,21 zł/Mg. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 w u.c.p.g. wynosi zatem 21,4797 Mg * 276,21 zł = 5 932,91 zł. W myśl art. 9zb. ust. 1. ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Zdaniem organu I instancji brak jest podstaw, by odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki określone w pkt 1 lub 2 w/w przepisu. W jego opinii naruszenie prawa nie ma znikomego charakteru, biorąc pod uwagę wielkość procentową uzyskanego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w stosunku do wymaganego. Decyzja została doręczona stronie w dniu 27 listopada 2023 r. Pismem z dnia 28 listopada 2023 r. (data stempla pocztowego: 5 grudnia 2023 r.) Spółka wniosła z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Spółka podniosła zasadnicze następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art, 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § ,1 art. 80, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: Kpa w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.), dalej także Pp, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, b) niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne, c) niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g u.c.p.g., d) niezastosowaniu przez organ pierwszej instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść odwołującej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a Kpa, w tym także w art. 10 i 11 Pp, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, e) nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej, f) pominięciu okoliczności, że działania R. zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów spowodowały podniesienie średniej w całej gminie, gdyż za 2021 r. Gmina osiągnęła poziom 13 %, a więc niższy niż wynik R. g) braku wyjaśnienia okoliczności, czy Gmina w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, h) pominięciu okoliczności, że sama Gmina w analizie gospodarki odpadami za 2021 potwierdza problemy związane z osiągnięciem poziomów, na które to wpływu nie ma R., i) błędnym przyjęciu, że intencją ustawodawcy było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymania poziomów recyklingu oraz nakładanie kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględnienia okoliczności faktycznych, indywidualnych, j) braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 Kpa, w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na R. obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa z art. 189f § 2 pkt 2 Kpa, k) błędnym przyjęciu, że różnica w wysokości poziomu osiągniętego przez Spółkę, nosząca nieco ponad 5% nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa, podczas, gdy z całą pewnością stanowi to znikome naruszenie, l) braku wyjaśnień, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki, a także czy podjęła jakąkolwiek próbę wyliczenia danych ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów, które wyrzucają do kompostownika. 2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w związku z art. 8 Pp — poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, 3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 Kpa w związku z art. 8 Pp — polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu pierwszej instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej, 4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, 5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9g u.c.p.g., poprzez uznanie, że Skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy, 6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f § 2 ust. 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Spółkę i braku rozważenia możliwości zobowiązania R. do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa; II. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9x ust. 3 u.c.p.g., poprzez uznanie, że Spółka nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. Formułując powyższe zarzuty Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wraz z wyraźnym wskazaniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 Kpa. Organ odwoławczy, przytoczoną na wstępie decyzją, podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że podstawę materialnoprawną przedmiotowego postępowania stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2024 r., poz. 399 ze zm.), zwanej dalej: ustawą lub u.c.p.g. Powołując kolejno regulacje art. 9g pkt 1, art. 3b ust. 1 pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. wyjaśnił, że nakładają one na podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, obowiązek osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w wysokości co najmniej 20% wagowo. Sankcją za niedochowanie wskazanego obowiązku jest pieniężna kara administracyjna, w wysokości obliczanej stosownie do art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kolegium zaznaczyło przy tym, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f Kpa. Decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g, nie ma jednak charakteru uznaniowego. Obliczenie wysokości kary jest działaniem arytmetycznym, uwzględniającym dane przekazane przez przedsiębiorcę, działającego w wykonaniu obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy organ odwoławczy wskazał, że Spółka jest wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez gminę Grodków, pod numerem [...] (zaświadczenie z dnia 28 maja 2012 r.). Ze złożonego przez Spółkę rocznego sprawozdania za rok 2021, wynika, że we wskazanym okresie prowadziła na terenie Gminy regulowaną działalność usługową w zakresie odbierania odpadów komunalnych, zgodnie z posiadanym wpisem do rejestru, w oparciu o zawarte umowy z właścicielami nieruchomości, z których odbierała te odpady. W roku 2021 Spółka odebrała łącznie 374,7800 Mg odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z czego łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 53,4930 Mg. Wartość ta stanowiła 14,27 % wagowo łącznej masy odebranych odpadów komunalnych. Oznacza to, że Spółka nie osiągnęła w 2021 r., wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynoszącego 20% wagowo. Brakująca masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddana recyklingowi wynosi 21,4797 Mg. W dalszych motywach Kolegium podniosło, że dane pochodzące ze sprawozdania Spółki oraz wykonane przez organ pierwszej instancji działania matematyczne i uzyskane obliczenia, nie zostały na żadnym etapie przez stronę zakwestionowane. Wymierzona kara pieniężna w wysokości 5 932,91 zł została natomiast obliczona w oparciu o rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530), dalej jako rozporządzenie i obwieszczenie Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r. poz. 961), dalej jako: Obwieszczenie, jako iloczyn brakującej masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddana recyklingowi - 21,4797 Mg (odpowiadającej brakującego 5,73 % wymaganego do osiągnięcia poziomu) oraz obowiązującej w 2021 r. stawki opłaty za umieszczenie na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych - 276,21 zł/Mg. Podzielając tak dokonane ustalenia Kolegium uznało, że strona jako podmiot profesjonalny, ma obowiązek znać przepisy prawa oraz wykonywać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. W celu zabezpieczenia swoich interesów i dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić obowiązujący poziom recyklingu. Ustawodawca nie pozostawił bowiem podmiotom odbierającym odpady jakiejkolwiek swobody w podjęciu decyzji, czy taki poziom zechcą osiągnąć, czy też nie, nie przewidział również jakichkolwiek okoliczności, w świetle których ów podmiot mógłby się uwolnić od konieczności realizacji nałożonego ustawą obowiązku. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wysokość kary administracyjnej za niedochowanie obowiązku uzyskania odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nie zależy od uznania organu. Jest ona obliczana poprzez wykonanie działań arytmetycznych. Jej wysokość nie zależy od stopnia zawinienia w niewykonaniu ustawowego obowiązku, a organ nie ma możliwości jej miarkowania. Powyższe, jak stwierdziło Kolegium przesądza, że organy w ramach obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie mają obowiązku poszukiwania przyczyn niewykonania ustawowego obowiązku. Argumentując wyjaśniło także Kolegium, że Spółka, w toku postępowania nie wskazała przy tym aby uchybienie obowiązkowi nastąpiło z przyczyn przez nią niezawinionych, jak również nie przedstawiła żadnych dowodów ani konkretnych twierdzeń, odnoszących się do przyczyn niedochowania przez nią ustawowego obowiązku ani nie wskazała na czynności, które podjęła, celem jego dochowania. W tych okolicznościach – jak wskazano wyżej – Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 Kpa uznało, że ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 Kpa, a dyrektywa wagi naruszenia prawa nakazuje ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku oraz wagę niedopełnienia obowiązku. Zdaniem Kolegium oceny tej należy dokonywać przez pryzmat potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Stosownie do przyjętej wykładni Kolegium dostrzegło, że przepisy stanowiące o poziomach przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, służą realizacji postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3), tak zwanej dyrektywy ramowej 2008/98WE. Zakładanym celem tej dyrektywy jest zbliżenie do "społeczeństwa recyklingu", które dąży do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywania odpadów jako zasobu (pkt 28 preambuły). Zgodnie z art. 1 dyrektywy, ustanawia ona środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej. W ocenie Kolegium, podzielenie stanowiska strony co do konieczności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na brak obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych, prowadziłoby do tego, że w praktyce przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie znajdowałby zastosowania. Oznacza to, że przepisy wprowadzające sankcję za niedotrzymanie ustawowego obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych byłby "martwe". Przedsiębiorca mógłby w każdej sprawie powoływać się na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, w powołaniu na zachowanie podmiotów trzecich, wobec których przedsiębiorca nie ma możliwości oddziaływania, tj. na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Tymczasem, jak wskazało Kolegium, podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, zobowiązany jest w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Musi on liczyć się z ustawowymi wymaganiami, szacując swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Podmiot odbierający odpady komunalne nie jest też zupełnie pozbawiony środków prawnych, mających na celu przeciwdziałanie niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Podsumowując Kolegium uznało, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, jak również skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa. Ze sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożonych przez skarżącą za lata 2022 i 2023, wynika bowiem, że w kolejnych latach nie dochowała też obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, uzyskując odpowiednio poziom 10,15 % (przy wymaganym poziomie 25 %) i 11,08% (przy wymaganym poziomie 35 %). Ponadto, naruszenie prawa nie ma znikomego charakteru. Spółce – jak zaznaczył organ odwoławczy –zabrakło 5,73 % do osiągnięci wymaganego poziomu, co przy wymaganym poziomie 20 % stanowi ponad 1/4 wymaganej wagi. W konsekwencji, nieosiągnięcie przez Spółkę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w zakresie 1/4 wymaganego poziomu, jak i konieczność ochrony dobra prawnego w postaci ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi, zmniejszenia całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, skutkuje uznaniem, że waga naruszenia przez skarżącą obowiązku nie jest znikoma. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania SKO uznało, że nie zasługują na uwzględnienie. Wskazało, że zarzuty niezastosowania przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, a przepis art. 189f § 2 Kpa nie znajdował w sprawie zastosowania, albowiem strona nie usunęła naruszenia prawa, a odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto, poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w gminie Grodków za rok 2021 wyniósł 15 % i wobec tego – na co zwróciło Kolegium uwagę – nie sposób podzielić argumentacji co do "pominięcia okoliczności, że działania R. zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów spowodowały podniesienie średniej w całej gminie, gdyż za 2021 r. gmina Grodków osiągnęła poziom 13 %, a więc niższy niż wynik R.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka powtórzyła zasadnicze zarzuty sformułowane w odwołaniu. Autor skargi, co do meritum, zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 10 i art. 11 Pp poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w powyższym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podczas gdy organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ogólnej konstatacji dotyczącej samego faktu nieosiągnięcia poziomów, podczas gdy w istocie problem jest poważniejszy, bowiem wskazuje na niewystarczające działania podejmowane przez samą gminę, między innymi w zakresie edukacji ekologicznej, przez co mieszkańcy gminy w sposób nieprawidłowy segregują odpady, a w przypadku nawet odpadów segregowanych - są to odpady wytwarzane z produktów, w przypadku których utrudnione jest lub niemożliwe wręcz przeprowadzenie recyklingu odpadów, b) niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji, c) niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że Spółka powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia na podstawie art. 9g u.c.p.g., podczas gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to, jaki poziom uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości Skarżącej, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów recyklingu, d) niezastosowaniu przez organy przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a Kpa, w tym także w art. 10 i 11 Pp, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, e) pominięciu przez orzekające w sprawie organy okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008, f) nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez Spółkę jest znikoma - różnią pomiędzy poziomami wymaganymi, a osiągniętymi wynosi nieco ponad 5 %, g) błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu Spółki, h) nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej, i) błędnym przyjęciu, że prawidłowym sposobem osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów recyklingu przez Gminę jest egzekwowanie od przedsiębiorców osiągnięcia przez siebie tychże poziomów, podczas gdy na gminach spoczywa prawny obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a zaniechania lub niewystarczające działania podjęte przez Gminę w ramach realizacji powyższego obowiązku, ostatecznie odnajdują swoje skutki w postaci wysokiego stopnia zanieczyszczenia strumienia odpadów komunalnych, przy czym do odpowiedzialności za nieprawidłową segregację odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych Gminę pociąga przedsiębiorców odbierających odpady, którzy nie posiadają wpływu ani instrumentów prawnych do egzekwowania obowiązku segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy, j) błędnym przyjęciu, że Spółka jako podmiot profesjonalny ma możliwość skonstruowania umów w sposób zapewniający gwarancję osiągnięcia poziomów recyklingu oraz błędnym przyjęciu, że ma możliwość zorganizowania przedsiębiorstwa w sposób umożliwiający osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, k) pominięciu okoliczności, że działania Spółki zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów spowodowały podniesienie średniej w całej gminie, gdyż za 2021 r. gmina Grodków osiągnęła poziom 13 % (co wynika z rocznej analizy stanu gospodarki odpadami), a więc niższy niż wynik Spółki, l) pominięciu okoliczności, że sama Gmina w analizie gospodarki odpadami za 2021 potwierdza problemy związane z osiągnięciem poziomów, na które to wpływu nie ma R., m) braku wyjaśnienia okoliczności, czy Gmina w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Kontynuując formułowanie zarzutów procesowych autor skargi zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: a) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, b) art. 189f § 2 ust. 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, c) art. 107 § 1 i 3 Kpa w związku z art. 8 Pp, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów I i II instancji poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a, d) art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznaniu, że fakt, iż naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania, Z kolei w grupie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego autor skargi wskazał na naruszenie: 1) art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. art. 14 ust. 1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r., poprzez uznanie, że Spółka nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy, 2) art. 9x ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 14 ust. 1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE poprzez uznanie, Spółka nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów podczas gdy Spółka nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne, 3) art. 9x ust. 3 u.c p.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Spółka nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne, Mając na względzie podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji odwoławczej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Autor skargi zawnioskował również o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez Spółkę, czy miała ona możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2021. W obszernym uzasadnieniu przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty. Autor skargi zaznaczył, że najbardziej problematyczną z punktu widzenia systemowego w Polsce jest frakcja niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Te bowiem odpady muszą być kierowane do instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych będących tzw. instalacjami komunalnymi. Poziom recyklingu, jaki jest uzyskiwany w tych instalacjach, to zaledwie około 1-4%. Podkreślił, że Gmina Grodków, ani SKO w Opolu w tym aspekcie nie odniosła się w ogóle do tego, jakie ilości odpadów segregowanych właściciele nieruchomości przekazali jej do odbioru w stosunku do odpadów zmieszanych, co w tym przypadku ma pierwszorzędne znaczenie. W jego ocenie należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z dyrektywą Unii Europejskiej, to zanieczyszczający (a zatem wytwórca odpadów) jest zobowiązany do pokrycia kosztów usunięcia tego zanieczyszczenia (a zatem wytworzonych odpadów), a nie podmiot odbierający te odpady od właścicieli nieruchomości. W tym kontekście wskazał, że przepisy art. 9g oraz 9x ust. 2 oraz 3 u.c.p.g., są sprzeczne z art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Równocześnie autor skargi zaznaczył, że osiągnięty poziom recyklingu odebranych odpadów jest i tak większy, aniżeli przeciętny w skali kraju mając na uwadze to, że odpady selektywnie zebrane stanowiły jedynie niewielki procent masy odpadów przekazanych przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Grodków do odbioru i zagospodarowania odpadów przez Spółkę. W tej sytuacji niemal 80 % stanowiły odpady zmieszane, z których prowadzenie recyklingu jest najmniej wydajne pod względem osiągnięcia poziomów recyklingu. W konsekwencji, jak podniósł, jak bardzo istotne jest to, aby właściciele nieruchomości w jak najlepszym stopniu dokonywali selektywnego gromadzenia odpadów, oddzielając frakcje surowcowe od frakcji niesurowcowej, gromadzonej w pojemniku przeznaczonym na niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, bowiem tylko wówczas mają one szanse zostać poddane recyklingowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, z uwagi na sformułowane w skardze wnioski, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej także P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10). Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Mając na uwadze zaistniały w sprawie spór odnośnie do prawidłowości nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku u podmiotów odbierających odpady komunalne odnotowania wymaga, że analiza orzecznictwa jakie ukształtowało się na tle przedstawionego problemu wskazuje na duży rygoryzm jeśli chodzi o ocenę nieosiągnięcia tych wyników. Zasadnicza ilość skarg, co należy uwypuklić, podlega oddaleniu, co w ocenie Sądu stanowi pewnego rodzaju kierunek odkodowania norm z przedmiotu rozstrzygnięcia, który z kolei pozwala na przyjęcie podobnych standardów staranności w wykonywaniu obowiązków nałożonych na podstawie zawartych umów, w stosunku do różnych podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność na terenie całego kraju. W judykatach, które za trafne uznaje skład orzekający w tej sprawie, zwraca się uwagę na profesjonalny charakter podmiotów, cele jakiemu służyło ustalenie określonych progów i kar związanych z ich niedotrzymaniem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to stanowisko. Dostrzec przy tym należy, że o ile w świetle art. 3b oraz art. 9g ustawy obowiązek zachowania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu spoczywa w równym stopniu na podmiocie odbierającym odpady jak i na gminie, to jednak, nie można pomijać, iż organizowanie odbioru odpadów w zakresie wskazanym w drugim z tych przepisów obciąża nie gminę, lecz wspomniany podmiot, który realizuje to zadanie w ramach umów zawartych z właścicielami nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w ramach realizacji tego obowiązku skarżąca podejmowała konkretne czynności zmierzające do informowania Gminy o złej jakości segregacji odbieranych odpadów komunalnych ani o podejmowanych działaniach, mających na celu informowanie swoich klientów o konieczności prowadzenia prawidłowej segregacji odpadów. O braku osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku przez stronę Gmina ta dowiedziała się już po złożeniu sprawozdania, z jego analizy, na co zwrócił uwagę organ I instancji. Okoliczności te, jak i podawane przez Spółkę, zostały dostrzeżone i przeanalizowane przez organ odwoławczy, który wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonane przez stronę naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 Kpa. Należy jedynie dodać, że instytucje wskazane w art. 189f Kpa mają w istocie rzeczy charakter wyjątkowy albowiem w sytuacji, gdy ustawodawca nałożył na dany podmiot pewien obowiązek, wówczas podmiot ten powinien ów obowiązek wykonać, z kolei kara administracyjna stanowi prawną reakcję za jego niedochowanie. Wspomniane instytucje trzeba więc stosować ze szczególną rozwagą, gdyż w przeciwnym wypadku zasadą stałoby się odstępowanie od nakładania kar, a wyjątkiem ich nakładanie. W ocenie składu orzekającego nie są trafne zarzuty braku rozważenia zasadności środków prawnych przewidzianych w § 3 w związku z § 2 tego przepisu. Normy te stanowią, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia zaś w sytuacji przedstawienia takich dowodów odstępuje od wymierzenia kary. Podnoszona w tych ramach przez stronę argumentacja nie zasługuje na aprobatę albowiem chociaż konsekwentnie kwestionowała ona brak zastosowania przez organy takich rozwiązań, to jednak warto raz jeszcze odnotować, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie wykazała, aby podejmowała czynności zmierzające do usunięcia skutków naruszenia prawa, czy też do powiadomienia właściwych podmiotów o tym fakcie. Skoro zatem jest przedsiębiorcą działającym w sposób profesjonalny, a dołączony do akt sprawy materiał dowodowy nie potwierdza, aby wykazywała w niniejszym zakresie jakąkolwiek inicjatywę, to zobowiązywanie jej do tego już po stwierdzeniu naruszenia prawa czyli post factum byłoby niecelowe, gdyż nie mogłoby prowadzić do realizacji celu powyższej normy, polegającego na dążeniu do usunięcia naruszenia lub neutralizacji jego skutków. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraziły: WSA w Warszawie w wyroku z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20, WSA w Szczecinie w wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 994/19, WSA w Rzeszowie w wyroku z 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 744/24, czy też WSA w Gliwicach w wyroku z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/GI 1339/23 ten Sąd także w wyroku z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/21, notabene także w sprawie Spółki (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W tym ostatnim orzeczeniu WSA w Gliwicach trafnie - odwołując się do stanowiska doktryny - podniósł, że przedsiębiorca musi przede wszystkim uwzględnić, że osiągnięcie poziomów wskazanych rodzajów odpadów możliwe jest w wypadku selektywnego zbierania odpadów. Z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia go fakt podpisania umowy jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma również znaczenia, czy nieruchomość - z właścicielem której została zawarta umowa - jest zamieszkała, czy niezamieszkała (za komentarzem do art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Budziarek Magdalena, Szymczak Aneta, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz. Opublikowano: WKP 2021, LEX/el). Należy mieć też na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie "waga naruszenia prawa jest znikoma", nawet gdyby faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła. Wbrew stanowisku skarżącej za dokonaniem w tym względzie odmiennych ustaleń i ocen nie przemawia stanowisko, że Spółka nie zawiniła nie osiągając wymaganych poziomów recyklingu czy waga naruszeń jest znikoma. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się też naruszenia przepisów prawa procesowego w tym art. 7a § 1 Kpa. oraz przepisów Prawo przedsiębiorców przytoczonych w skardze, zwłaszcza w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Równocześnie jawi się uwaga, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Wystąpienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary uzależnione jest natomiast w szczególności od tego, czy naruszenie prawa można uznać za znikome. Ustawodawca nie sprecyzował, jakim przypadkom naruszenia prawa można przypisać "znikomy" charakter, natomiast w literaturze przedmiotu wyróżniono stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne, czyli takie, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 625/23). Ze znikomym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy wywołało ono jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, uwagi do art. 189f). Przy czym, przesłanka "znikomości" naruszenia prawa nie podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, bowiem analiza w tym zakresie należy do organu, który powinien ocenić, czy w danym przypadku zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Wbrew twierdzeniom Strony, orzekające w sprawie organy wyjaśniły, że przeszkodą wykluczającą odstąpienie od nałożenia spornej kary stanęła waga naruszenia. Na zakończenie dostrzeżenia wymaga także, że w przytoczonych powyżej judykatach zasadnie zwraca się uwagę, iż nie bez znaczenia dla oceny dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary w kontekście przesłanki wagi naruszenia jest charakter dóbr i wartości podlegających ochronie (w tym wypadku ochrona środowiska), konsekwentnie akcentowany w orzecznictwie. Podkreślenia wymaga, że cały zhierarchizowany system segregacji odpadów ostatecznie służy realizacji celów unijnych regulacji, m.in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz.Urz.UE z 2018, L 150, s. 109). Wspomniana dyrektywa zmieniająca 2018/851/UE, jak również dyrektywa główna 2008/98/WE mają na celu ochronę środowiska i zdrowia ludzi poprzez podkreślanie znaczenia właściwego gospodarowania odpadami oraz technik odzysku i recyklingu na rzecz redukcji zapotrzebowania na zasoby oraz ich lepszego wykorzystywania. Z powyższego wynika, że nie było możliwe w tym stanie faktycznym i prawnym uwzględnienie okoliczności podnoszonych w skardze wskazujących na brak zawinionego działania skarżącej oraz na przyczynienie się niskiego wyniku przedsiębiorcy innych podmiotów. Biorąc z kolei pod uwagę art. 189f § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym odstępuje się od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Brak jest bowiem w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takiego postępowania, które po zakończeniu okresu sprawozdawczego, a przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, mogłoby się toczyć w stosunku do podmiotu odbierającego odpady, a które to postępowanie wiązałoby się z osiągnięciem celów, dla których administracyjna kara pieniężna jest wymierzana i tym samym zostałby osiągnięty cel kary za to naruszenie a nie "sanacja" jako "uzdrowienie" sytuacji naruszenia, które zaistniało. Nie stanowi w szczególności takiego postępowania procedura z art. 6 u.c.p.g. bowiem jest to postępowanie, którego podmiotem jest właściciel nieruchomości, który nie dopełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów, a nie przedsiębiorca. Podmiot odbierający odpady komunalne ma jedynie obowiązek powiadomienia o tym fakcie organ, który wszczyna odpowiednie postępowanie. Na marginesie warto odnotować, że jest to instrument, który pozwala podmiotom odbierającym odpady reagować w przypadku braku selektywnego zbierania odpadów. Nie może także w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania art. 189f § 2 Kpa ponieważ przesłanką jego zastosowania jest usunięcie naruszenia (czyli przywrócenie stanu zgodnego z prawem). Z uwagi na ściśle określony charakter obowiązku wynikającego z art. 9g w zw. z art. 3b u.c.p.g. (osiągnięcie określonego poziomu recyklingu w konkretnym roku) usunięcie naruszenia za rok 2022 r. nie jest już możliwe. Podsumowując warto odnotować, że system gospodarowania odpadami jest zorganizowany w taki sposób, że uzyskiwanie określonego poziomu odpadów przeznaczonych do ponownego użycia lub recyklingu jest w ogólnym rozrachunku w interesie państwa członkowskiego UE z uwagi na nałożone w ww. dyrektywach unijnych obowiązki. System sankcji ma nie tylko funkcję represyjną, ale i prewencyjną, motywując do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu wszystkie podmioty do tego zobowiązane. Gmina obowiązek ten wykonuje również powierzając zadania publiczne podmiotom wyłonionym w toku przetargu. Zatem to ewentualnie w relacji między gminą a podmiotem zawierającym umowę z gminą należy zapewnić takie warunki wykonywania zadań, które pozwolą im na efektywną realizację obowiązku. Podkreślenia wymaga przy tym, że podmiot startujący w przetargu ma pełną świadomość obowiązków, których zamierza się podjąć z uwagi na ich wyraźne określenie w art. 9g u.c.p.g. Mając na uwadze, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej i zarobkowej działalności, wykonywanej we własnym imieniu w sposób ciągły, jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 i art. 3 Pp), to strona jako przedsiębiorca zobowiązana była tak zorganizować prowadzoną przez siebie działalność regulowaną, aby spełnić wymogi prawem przewidziane. Art. 8 Pp wskazuje, że przedsiębiorca na podstawie przepisów prawa może być obowiązany do określonego zachowania. Zatem również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 10 Pp dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, a także art. 8 Pp poprzez obciążenie strony konsekwencjami działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które Strona nie miała wpływu, nie zasługują na uwzględnienie. Strona jak podmiot profesjonalny, prowadzący działalność regulowaną, zawarła przecież przedmiotowe umowy w sposób świadomy i dobrowolny. Przyjęcie argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika przedsiębiorstwa prowadziłoby w konsekwencji do wyłączenia stosowania art. 9x ust. 2 u.c.p.g., albowiem podmioty odbierające odpady zawsze mogłyby powoływać się na brak możliwości uzyskania wymaganego poziomu recyklingu. Sąd miał również na uwadze to, że organ odwoławczy wskazał - stosownie do art. 107 § 3 Kpa - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Ponadto, z uwagi na zarzuty skargi, podkreślenia wymaga, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej na podstawie przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie do prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd administracyjny, podkreślenia wymaga, że art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływanie się na nie przez stronę a w myśl § 5 tego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Już z tych regulacji wynika, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest bardzo ograniczony. Jest to wynik zakresu kognicji sądu administracyjnego, który – co do zasady – kontroluje działanie administracji publicznej. To oznacza, że w konsekwencji nie orzeka merytorycznie (z zastrzeżeniem wyjątków np. art. 145 § 3 P.p.s.a.) i – co ważne – nie dokonuje ustaleń faktycznych. Dlatego prowadzenie postępowania dowodowego przez sąd w trybie art. 106 § 3-5 P.p.s.a. nie ma zasadniczego celu w postaci zastąpienia organów administracji w ich obowiązkach. Zmierzać ono winno do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego nie do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz do prawidłowej kontroli działalności organu administracji (tak: NSA w wyroku z 9 sierpnia 2010, sygn. akt I GSK 992/09). Reasumując, zastosowanie przez sąd administracyjny art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zmierza do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto zważyć trzeba, że jeśli sąd zadecyduje o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., to będzie ono miało zawsze charakter uzupełniający i dotyczyło dowodu z dokumentów (tak też NSA w wyroku z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 153/18). Co do zasady ograniczona rola postępowania dowodowego sądu podkreślenia wymaga, że celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ administracji publicznej ustalił ten stan, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W rozpatrywanej sprawie Sąd – z powyższych względów – nie dostrzegł okoliczności uzasadniających dopuszczenie dowodów wskazywanych przez stronę w skardze. Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organ odwoławczy szczegółowo umotywował zgromadzone dowody, i zasadnie wskazał na okoliczności mające znaczenie w sprawie. Wyjaśnił czy się kierował utrzymując orzeczeni I instancji w mocy. Mając powyższe na uwadze wbrew zarzutom skargi zaskarżone rozstrzygnięcie zostało też w sposób odpowiadający wszystkim wymogom art. 107 § 3 Kpa uzasadnione. Z tych wszystkich względów oraz biorąc nadto pod uwagę, że skarżąca nie zakwestionowała ustaleń faktycznych stanowiących podstawę matematycznego wyliczenia wysokości nałożonej na nią kary, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.