I SA/Op 1019/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 października 2024 r., nr DSE3-K0918-D10583-23/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 września 2024 r., nr DSE3-K1022-D10583-19/24. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. [dalej: strona, skarżąca] jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych [dalej: Szef Urzędu, organ] z 11 października 2024 r., nr DSE3-K0918-D10583-23/24, utrzymujące w mocy postanowienie Szefa Urzędu z 17 września 2024 r., nr DSE3-K1022-D10583-19/24, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że strona we wniosku z 21 kwietnia 2018 r., działając na rzecz swojego zmarłego ojca A. K., lecz w imieniu własnym (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, Dz.U. z 2024 r. poz. 906, dalej: ustawa), zwróciła się do organu o przyznanie wymienionemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Decyzją z 28 października 2020 r. Szef Urzędu odmówił potwierdzenia, że zmarły A. K. był działaczem opozycji antykomunistycznej lub osobą represjonowaną z powodów politycznych. Wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu decyzją z 18 lutego 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 224/21, WSA w Opolu oddalił skargę na decyzję organu z 18 lutego 2021 r. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona przez NSA wyrokiem z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7317/21. W piśmie z 22 sierpnia 2024 r., sporządzonym na urzędowym formularzu, skarżąca ponowiła wniosek o przyznanie A. K. statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Szef Urzędu wydał 17 września 2024 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: kpa). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uprzednio wydana w sprawie decyzja jest ostateczna i prawomocna (art. 16 § 1 i § 3 kpa), a sprawa została już rozstrzygnięta (res iudicata), co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie podmiotowo i przedmiotowo tożsamej. Zaznaczył też, że strona nie wnosiła o przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 145 kpa (wznowienie postępowania) albo art. 154 kpa (zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej). Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżąca zwróciła się do Szefa Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy, "z uwzględnieniem wzruszenia (wznowienia) postępowania ws. A. K.". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wydał postanowienie z 11 października 2024 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 17 września 2024 r. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową ocenę stanu sprawy oraz zaznaczył, że strona nie wskazała w jakim trybie wzruszenia decyzji ostatecznej ma być rozpatrzony jej wniosek. Na ostateczne postanowienie Szefa Urzędu z 11 października 2024 r. strona wniosła samodzielnie sporządzoną skargę do Sądu, podnosząc zarzuty naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady budzenia zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa) oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). W uzasadnieniu przedstawiła argumentację przemawiającą, w jej ocenie, za istnieniem podstaw faktycznych stwierdzenia, że jej zmarły ojciec należy do grupy osób, które mogą uzyskać status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Na rozprawie przed Sądem stawiła się skarżąca oraz jej pełnomocnik T. R. i pełnomocnik z urzędu adwokat R. M. Strona skarżąca podtrzymała skargę i wywodziła, że organ wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy, co do słuszności żądania w zakresie przyznania A. K. statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł w sprawie podstaw przemawiających za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia organu, jednak przeprowadzona w granicach określonej wyżej kognicji kontrola legalności wydanych w sprawie postanowień wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stan faktyczny wynikający z akt sprawy został opisany wyżej, zatem w ocenie Sądu, brak jest potrzeby ponownego jego przedstawienia. W stanie sprawy niniejszej, wobec tego, że zakwestionowane przez skarżącą ostateczne postanowienie kończące postępowanie w sprawie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, Sąd nie może analizować innych kwestii niż procesowe, a związane z prawną dopuszczalnością prowadzenia postępowania administracyjnego lub odmowy jego wszczęcia na wniosek strony. Z tego powodu również wnioski dowodowe skarżącej zmierzające do wykazania, że jej ojciec podlega regulacjom ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych nie mogły być uwzględnione, ponieważ nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, nie powodując przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Istota powstałego w sprawie sporu sprowadza się do ustalenia, czy uprawniona była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym: gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie nie jest wątpliwe ani sporne, że skarżąca jest osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania (art. 5 ust. 2 ustawy), a jej żądanie zostało wniesione w ramach sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu, poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 1 ustawy). Kwestie te zostały już wiążąco przesądzone w powołanych wyżej wyrokach (art. 153, art. 170 ppsa), a sama sprawa administracyjna została zakończona decyzją ostateczną i prawomocną (art. 16 § 1 i § 3 kpa). Sąd, odnosząc się do treści art. 61a § 1 kpa, wskazuje jednak, że poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć fakt, że żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (res iudicata) lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (lis pendens). Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Do innych uzasadnionych przyczyn nie można natomiast zakwalifikować braków formalnych, których konsekwencje prawne reguluje art. 64 kpa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Warszawa 2024, art. 61a). Zdaniem Sądu, co do zasady, rację ma organ, podnosząc, że sprawa z wniosku skarżącej została już rozstrzygnięta decyzją Szefa Urzędu, która jest ostateczna – ponieważ nie służy od niej odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także prawomocna – ponieważ tryb skargowy został wyczerpany, co wynika z wyroków w sprawach o sygnaturach III OSK 7317/21 oraz II SA/Op 224/21 (art. 16 § 1 i § 3 kpa). W sprawie występuje zatem przesłanka res iudicata, a wydane prawomocne wyroki są wiążące dla stron, sądów, innych organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także innych osób (art. 170 ppsa). W sprawie niniejszej organ nie poświęcił jednak wystarczającej uwagi wnioskowi strony zapisanemu w treści wniesionego środka zaskarżenia, a dotyczącemu wznowienia postępowania administracyjnego. Niewątpliwie skarżąca nie rozwinęła swojego żądania, poprzez wskazanie podstaw wznowieniowych z art. 145 kpa i okoliczności uzasadniających ich zaistnienie, czy wykazanie, że zachowała miesięczny termin wniesienia podania o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 kpa. Nie zmienia to jednak faktu, że organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien był wezwać stronę do sprecyzowania i umotywowania żądania wznowienia postępowania, kierując się przy tym choćby tylko zasadą informowania stron z art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ zobowiązany jest zatem do informowania strony w szczególności o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Nieznajomość praw procesowych ogranicza prawo do obrony interesu prawnego lub obrony przed nałożeniem obowiązku. Nie można uznać za realizację obowiązku udzielania informacji tylko odesłania strony do przepisów prawa, ale powinno temu towarzyszyć wskazanie ich zastosowania w sprawie. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom, przez organ prowadzący postępowanie, całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być natomiast rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (postanowienia), szczególnie wówczas, gdy organ stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim przypadku organ ma wyraźny obowiązek, w możliwie czytelny sposób, wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jednak udzielanie stronie wyjaśnień i wskazówek należy odróżnić od oczekiwania doradztwa prawnego w konkretnej sprawie, co nie należy do obowiązków organu. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją (postanowieniem). Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony podstawowe znaczenie, a brak znajomości przepisów prawa może spowodować nieudolne określenie żądania. Również w przypadku podjęcia przez stronę obrony w trybach nadzwyczajnych, organ powinien informować ją o rodzajach wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania i warunkach skutecznego uruchomienia tego trybu. Każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Warszawa 2024, art. 9). W stanie sprawy niniejszej pismo strony z 8 października 2024 r. oznaczone jako "wniosek" i rozpatrzone jako środek zaskarżenia zawierało sformułowanie "wnoszę o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wzruszenia (wznowienia) postępowania". W zaistniałej sytuacji, oświadczenie skarżącej, powinno było skłonić organ do powzięcia wątpliwości, co do rzeczywistej woli strony, a w takiej sytuacji organ (mając na uwadze art. 9 kpa) powinien był wezwać skarżącą do wyjaśnienia lub uzupełnienia treści pisma, udzielając przy tym informacji na temat zasad i skutków złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w zakresie reguł rządzących wznowieniem postępowania administracyjnego. Zaniechanie wezwania skarżącej do wyjaśnienia istotnej treści i celu złożenia wniosku skutkowało w stanie sprawy naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz wyrażonej w art. 9 kpa zasady udzielania pomocy stronom, poprzez przekazywanie stosownych informacji. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego polega w sprawie na udzieleniu w postanowieniu z 17 września 2024 r. niewystarczającej (bardzo ogólnej) informacji o możliwości prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania, a także na braku wezwania strony do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku z 8 października 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz – jak zaznaczyła wyraźnie skarżąca – z uwzględnieniem wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu skutki prawne braku udzielenia dostatecznej informacji nie powinny obciążać strony, a wyjaśnienie czy skarżąca wnosi tylko o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy jednak domaga się wznowienia postępowania administracyjnego było obowiązkiem organu, którego jednak w sprawie Szef Urzędu nie wykonał. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że okoliczność, iż skarga na ostateczną decyzję Szefa Urzędu z 18 lutego 2021 r. została prawomocnie oddalona nie przesądza a priori, że nie jest prawnie dopuszczalne wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem tej decyzji. Wypowiedź sądu administracyjnego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zawarta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę, wyklucza bowiem możliwość późniejszego uznania tej decyzji za wadliwą w postępowaniu administracyjnym, ale tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości mieściły się w granicach rozpoznania i orzekania sądu. Przymiot prawomocności dotyczy tylko sfery zgodności z prawem. Dopuszczalne jest zatem wznowienie postępowania administracyjnego, jeżeli po wyroku zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowienia. Brak jest przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które temu sądowi były znane. Skoro prawomocność nadana decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę nie sięga dalej, niż wynika to z granic rozpoznania tej skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że decyzja nie może być następnie uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być zweryfikowane w toku kontroli sądowej. Przeciwnie, uzasadnia to dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawiają się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 kpa (M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien zatem ustalić, co ważne – przy udziale skarżącej, czy żąda ona wznowienia postępowania, a jeżeli tak, to na jakie podstawy wznowienia postępowania, zapisane w art. 145-145b kpa, powołuje się, jakie okoliczności faktyczne wypełniające te przesłanki wskazuje, czy żądanie wznowienia zostało wniesione w ustawowym terminie, a następnie ustalić, czy jest dopuszczalne wznowienie i przeprowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego oraz, zależnie od szczegółowych ustaleń organu, czy jest prawnie dopuszczalne uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Sformułowana przez Sąd ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu są wiążące w sprawie (art. 153 ppsa). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego.