I SA/Op 1040/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. J., A. K. na czynność Wójta Gminy Olszanka z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr WG-VII-55/2016 w przedmiocie włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Gminy Olszanka solidarnie na rzecz strony skarżącej M. J. i A. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. J. i A. K. (dalej jako: "strony" lub "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Wójta Gminy Olszanka (dalej jako: "Wójt") z dnia 1 sierpnia 2016 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły pod adresem [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Olszanka przyjętej Zarządzeniem nr WG-VII-55/2016. W skardze zarzucono czynności naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 - dalej jako: "u.o.z.o.z.", "ustawa"), polegające na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków gminy Olszanka (dalej jako: "GEZ") domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły pod adresem [...] bez zapewnienia właścicielowi czynnego udziału w tym postępowaniu, a ponadto przeprowadzenie bardzo ograniczonego postępowania dowodowego, które nie uzasadniało w sposób dostateczny zasadności uznania obiektu za zabytek podlegający włączeniu do GEZ; - art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c u.o.z.o.z., poprzez przyjęcie, że dom mieszkalno-gospodarczy i stodoła zlokalizowane pod adresem [...] stanowią obiekty kwalifikujące się jako zabytek nieruchomy i podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, podczas gdy ww. budynki nie posiadały i nie posiadają przymiotu zabytku nieruchomego, bowiem nie prezentują wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, w szczególności bryła budynków nie składała i nie składa się w całości z ceramicznego pokrycia dachowego, a wobec tego nie podlegają ochronie i tym samym nie powinny były zostać włączone do GEZ. Tak sformułowane w petitum skargi zarzuty zostały następnie uszczegółowione w jej uzasadnieniu. Strony wyjaśniły nadto dlaczego - w ich ocenie - został zachowany termin do wniesienia skargi, a gdyby Sąd uznał inaczej to z ostrożności procesowej podniosły, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Podkreśliły przy tym niekonstytucyjność procedury włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. Powołały wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. Wskazały też na bezzasadność ujęcia domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły w GEZ. Ich zdaniem nie mają one wartości historycznej, artystycznej, ani naukowej. Nie spełniają przesłanki szczególnej ochrony z u.o.z.o.z. uzasadniającej ich ujęcie w GEZ. Włączenie ich karty adresowej do GEZ stanowiło dowolne i arbitralne działanie gminnego organu. Strony wniosły, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że GEZ przyjęto Zarządzeniem Wójta Gminy Olszanka Nr WG-VII-55/2016 z dnia 1 sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Olszanka. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi podkreślił m.in. kwalifikacje autora kart adresowych przyjętych do GEZ, że do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia wykazano, że obiekty mają charakter zabytku. W odpowiedzi na dodatkowe wezwanie Sądu (k. 78 akt sądowych) organ m.in. przyznał, że nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Przychylił się do wniosku stron o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wójt Gminy Olszanka dopuścił się naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie stan faktyczny przedstawia się następująco. Zarządzeniem Nr WG-VII-55/2016 z dnia 1 sierpnia 2016 r. (dalej jako: "Zarządzenie") Wójt Gminy Olszanka przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Olszanka. W podstawie prawnej Zarządzenia powołano art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2024 poz. 1465) oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 - zwanej nadal jako: "ustawa", "u.o.z.o.z.). W § 1 Zarządzenia postanowiono: "Przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Olszanka w formie zbioru kart adresowych". W § 2 Zarządzenia postanowiono: "Wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Olszanka stanowi załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia". W załączniki nr 1 do Zarządzenia, pod poz. [...], jako zabytki ujęto: "Dom mieszkalno-gospodarczy i stodoła", podano ich adres - [...], datę powstania - "około [...] r., lata [...]te XX w.", numer karty w ewidencji zabytków - "[...]", datę opracowania karty - "2016[...]" i uwagi - "stan zachowania dobry". Wójt Gminy Olszanka w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że "(...) Karty adresowe do Gminnej Ewidencji Zabytków dla Gminy Olszanka wykonywała Pani mgr H. Ł." i przekazał wraz z aktami "Kartę gminnej ewidencji zabytków" Nr [...] sporządzoną przez mgr H. Ł. w dniu [...] 2016 r. (dalej jako: "Karta"). W Karcie tej ujęto zabytek nieruchomy "Dom mieszkalno-gospodarczy" (poz. [...] Karty), datowany na "około [...] r., lata [...]te XX w." (poz. [...] Karty), zlokalizowany pod adresem - [...] (poz. [...] i [...] Karty). W uwagach odnotowano, że "Ochronie podlega zachowana bryła budynku z ceramicznym pokryciem dachowych (część gospodarcza)". Opisane powyżej dokumenty (Zarządzenia i Karta) potwierdzają dokonanie przez Wójta w dniu 1 sierpnia 2016 r. czynności w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytków nieruchomych, tj. domu mieszkalno - gospodarczego i stodoły, położonych w [...], do GEZ. Wójt czynności dokonał Zarządzeniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr WG-VII-55/2016. Czynnością objęto - zgodnie z poz. [...] załącznika nr 1 do Zarządzenia - "Dom mieszkalno - gospodarczy i stodoła", czyli szerzej niż zabytek wskazany w Karcie nr [...] (tj. "Dom mieszkalno-gospodarczy" - poz. [...] Karty). Istota zawisłego przed Sądem sporu dotyczy legalności tak opisanej czynności gminnego organu ochrony zabytków. Sąd, przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności rozstrzygnął kwestie proceduralne dotyczące: legitymacji skarżących, kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia, ustalenia obowiązującego w sprawie stanu prawnego oraz zachowania terminu do wniesienia skargi. Sąd dostrzegł, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie było kwestionowane, że strony są właścicielami nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, obręb P., gmina O., objętej KW nr [...] oraz, że na nieruchomości tej znajdują się ujęte w GEZ zabytki nieruchome, tj. dom mieszkalno-gospodarczy i stodoła. Kwestia ta nie jest przedmiotem sporu i nie budzi wątpliwości Sądu. Wobec powyższego strony posiadają, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą objęcia gminną ewidencją zabytków, stanowiącego ich własność zabytku nieruchomego, powstały obowiązki obciążające ich jako właścicieli, między innymi takie jak wyszczególnione w samej ustawie: art. 5 u.o.z.o.z. (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 u.o.z.o.z. (obowiązki informacyjne), jak i wynikające z szeregu przepisów odrębnych. Sąd dostrzegł przy tym, że według danych z KW nr [...] nieruchomość gruntowa skarżących jest zabudowana pięcioma budynkami. Zaznaczyć należy, że przedmiotem sądowej kontroli w obecnie rozpoznawanej sprawie jest kwestia włączenia do GEZ karty adresowej budynków znajdujących się na działce nr a, ale tylko w granicach zaskarżenia. Strony przedmiotem zaskarżenia uczyniły wyłącznie czynność włączenia do GEZ karty adresowej wskazanych zabytków nieruchomych, tj. ich domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły, położonych na nieruchomości skarżących pod adresem [...]. Sąd wyrokował co do skuteczności czynności gminnego organu tylko w tak zakreślonych przez strony granicach zaskarżenia. W skardze zwrócono uwagę na występujące w orzecznictwie rozbieżności zarówno co do przedmiotu jak i trybu zaskarżenia czynności włączenie karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków. Rzeczywiście w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności co do kwestii zaskarżalności gminnych ewidencji zabytków. W tym zakresie sądy administracyjne za dopuszczalne uznają skarżenie zarówno czynności włączenia określonych obiektów do gminnej ewidencji zabytków jak i aktu przyjęcia gminnej ewidencji zabytków (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 117/24 i zawarte w nim zestawienie orzeczeń sądów administracyjnych), a wadliwą kwalifikację przedmiotu zaskarżenia uznają - w realiach konkretnej sprawy - za niemającą wpływu na wynik sprawy, bo skutek jaki wywołuje stwierdzenie bezskuteczności czynności (art. 146 p.p.s.a.) jest tożsamy ze stwierdzeniem wydania zarządzenia z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a.) (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21). Sąd w orzekającym składzie podziela jednak pogląd prawny, że włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 - 3 u.o.z.o.z., jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w ewidencji rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w ustawie. Sama treść tego obowiązku wynika natomiast z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i, jako skierowana do indywidualnego podmiotu, dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2421/24 i powołane w nim wyroki NSA). W ocenie Sądu strony prawidłowo określiły, że przedmiotem zaskarżenia jest dokonana przez Wójta Gminy Olszanka w drodze Zarządzenia z dnia 1 sierpnia 2016 r. czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na włączeniu do GEZ karty adresowej zabytków nieruchomych, tj. domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły położonych w [...]. Prawidłowo wskazały na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wniosły, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., żądanie stwierdzenia bezskuteczności czynności gminnego organu z dnia 1 sierpnia 2016 r. Zarządzenie i Karta tylko potwierdzają dokonanie zaskarżonej czynności i jej zakres. Dalej należy podkreślić, że z uwagi na datę czynności (tj. 1 sierpnia 2016 r.) zastosowanie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia. Dotyczy to w szczególności art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W ustalonym stanie sprawy strony zobowiązane były zatem do złożenia do organu, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedziały się lub mogły się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast skargę powinny złożyć w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżące stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyły w piśmie z dnia 2 września 2024 r. skierowanym do Wójta. Wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na włączeniu karty adresowej obiektu domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły pod adresem [...] (numer karty ewidencyjnej [...]) do GEZ. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Gminy Olszanka w dniu 2 września 2024 r. Zatem termin 60 dni do złożenia skargi upływał w dniu 1 listopada 2024 r. Jest faktem przyznanym przez organ, że przed tą datą nie została udzielona odpowiedź na wezwanie (k. 79 akt sądowych). W dniu 29 października 2024 r. (według daty stempla pocztowego na kopercie - k. 71 akt sądowych) strony wniosły skargę do tut. Sądu. Zachowały zatem ww. sześćdziesięciodniowy termin. Skarżące nie dochowały jednak czternastodniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa liczonego od dnia, w którym dowiedziały się lub mogły dowiedzieć się o podjęciu czynności. Z przedłożonych przy skardze dokumentów wynika, że o ujęciu w GEZ ich budynków, położonych na nieruchomości skarżących w [...], strony wiedziały lub mogły się dowiedzieć wcześniej. Stosowną o tym informację zawarto bowiem już w treści wydanego A. K. zaświadczenia Wójta Gminy Olszanka z dnia 10 maja 2024 r. (k. 40 akt sądowych), w treści jej podania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego złożonego w dniu 6 czerwca 2024 r. (k. 46 akt sądowych), czy w otrzymanym postanowieniu z dnia 11 lipca 2024 r. Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (k. 47 - 48 akt sądowych). Zestawiając ww. daty z datą złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tj. 2 września 2024 r.) ewidentnie widać, że przekroczony został 14-dniowy terminu wyznaczony treścią art. 52 § 3 p.p.s.a. Nie mogło jednak umknąć uwadze Sądu obszerne wyjaśnienie pełnomocnika zawarte w skardze, że dopiero po wydaniu decyzji Starosty B. z dnia 23 sierpnia 2024 r. (k. 61 - 62 akt sądowych), doręczonej w dniu 26 sierpnia 2024 r. (k. 63 akt sądowych), strony zdecydowały się skonsultować się z prawnikiem i wówczas ustaliły, razem z nim, treść Zarządzenia i wadliwość czynności. Skarżące zdecydowały się wówczas, w terminie tygodnia od dnia w którym skonsultowały się z prawnikiem, skierować do Wójta Gminy Olszanka wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które złożyły 2 września 2024 r. Z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł w skardze, że gdyby Sąd uznał, iż 14-dniowy termin rozpoczął bieg wcześniej to uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących. Na poparcie tego przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Zaakcentował rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle kwalifikacji działań gminnego organu ochrony zabytków o włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, traktującym tego rodzaju włączenie w dwojaki sposób: raz jako czynność organu administracji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w innych przypadkach jako akt jednostki samorządu terytorialnego z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uwypuklił płynące z tego różnice w sposobie liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 52 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., i uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy stron w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd podziela pogląd, że w tego rodzaju sprawach należy uwzględnić rozbieżności, jakie zachodzą w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z.o.z. (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2421/24 i powołane w nim orzeczenia NSA). Prezentowana w orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z.o.z. mogła wywołać u skarżących przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego mogą uczynić Zarządzenie (tj. akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a nie czynność materialno-techniczną tego organu. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów należy uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżących. Wobec zachowania sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi; uznania przez Sąd, że uchybienie terminu czternastodniowego do złożenia wezwania nastąpiło bez winy skarżących oraz stwierdzeniu spełnienia pozostałych wymogów formalnych skargi, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym zakresie Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy obowiązującego stanu prawnego sprawy i zaważył, jak dalej następuje. Włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków odbyło się na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661 - dalej jako: "rozporządzenie" w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 2016 r.). Należy zauważyć, że art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W myśl art. 22 ust. 5 tej ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z powyższych regulacji wynikają trzy różne podstawy włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Wybór jednej z nich determinuje zaś dalsze działania organu gminy. W przypadku zabytków już znajdujących się w rejestrze zabytków lub w wojewódzkiej ewidencji zabytków (vide art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.) działania te mają charakter związany i opierają się na zasadzie automatyzmu (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21). Jeśli chodzi natomiast o art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. sprawa przedstawia się inaczej. Przepis ten dotyczy bowiem włączenia do gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych, które nie zostały dotychczas ujęte w żadnej ewidencji. W tym przypadku to gminny organ ustala, czy dana nieruchomość ma cechy zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków dokonuje wówczas w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ibidem). Sąd podziela też pogląd prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1295/24 i powołane w jego uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych), że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty adresowej zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że Wójt, w podstawie prawnej Zarządzenia, powołał ogólnie art. 25 ust. 5 u.o.z.o.z. bez dostatecznego rozróżnienia, czy karta adresowa domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły w [...], została ujęta w GEZ na podstawie pkt 1 i 2, czy też na podstawie pkt 3 ust. 5 art. 22 u.o.z.o.z. Także w odpowiedzi na skargę nie wskazano konkretnej podstawy prawnej zaskarżonej czynności. Sąd dostrzegł, że według przepisów prawa obowiązującego w dacie 1 sierpnia 2016 r. Wójt miał kompetencję do włączenia do GEZ karty adresowej domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły w [...] po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (por. § 18 rozporządzenia). Wójt miał więc obowiązek sprawdzić, czy obiekty te są już ujęte jako zabytki w rejestrze zabytków, czy zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków ewentualnie, czy spełniają przesłanki materialne do uznania ich za zabytki przez Wójta. Nie zwalniał gminnego organu z realizacji tego obowiązku fakt sporządzenia Karty przez osobę mającą opisane w odpowiedzi na skargę doświadczenia, czy też dokument sporządzony 8 marca 2000 r. przez pracownika Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w O.1 (tym bardziej, że został on sporządzony ponad 16 lat przed założeniem GEZ i brak jest dowodu na jego aktualność). Przekazane do Sądu akta administracyjne nie zawierają dowodu w postaci zawiadomienia od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydaniu decyzji o wpisie domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły położonych w [...] do rejestru zabytków lub o włączeniu ich karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków ani odpowiednio potwierdzonej kopii karty ewidencyjnej tego zabytku (zgodnie z § 4 ust. 2 i § 15 rozporządzenia), co świadczyłoby o tym, że wpis do GEZ nastąpił "automatycznie" na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 lub 2 u.o.z.o.z. Karta pod poz. [...] nie zawiera informacji o numerze i dacie wpisu nieruchomości stron do rejestru zabytków. Wójt w załączniku nr 1 do Zarządzenia pod poz. [...], w kolumnie pn. "Forma ochrony (nr decyzji i data wpisu)", pole przeznaczone na zamieszczenie takiej informacjo pozostawił niewypełnione. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 lipca 2024 r. odmawiającego wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego stwierdził, że budynki gospodarcze i stodoła w P., na działce nr a, nie są wpisane indywidualnie do rejestru zabytków oraz nie są usytuowane w granicach obszaru wpisanego do rejestru (k. 47 - 48 akt sądowych). Wskazał, że obiekty te są ujęte jako zabytki wyłącznie w GEZ i jako takie nie wymagają pozwolenia konserwatorskiego. W aktach administracyjnych sprawy nie ma też dokumentów, które wskazywałyby na to, że włączenie karty adresowej zabytków, tj. domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły w [...] do GEZ nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy. Sąd dostrzegł, że w Karcie opisano włączone do GEZ zabytki lakonicznie jako: "Dom mieszkalno-gospodarczy", podając czas powstania ok. [...] r. i współczesne lata [...]-te XX w. oraz, że "Ochronie podlega zachowana bryła budynku z ceramicznym pokryciem dachowych (część gospodarcza)". Bardziej szczegółowych ich cech i wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, nie opisuje żaden z dokumentów przekazanych tut. Sądowi jako akta administracyjne, a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Nie potwierdzają tego równie lakoniczne opisy zawarte w dokumentach wskazanych w odpowiedzi na skargę. W wykazie z dnia 8 marca 2000 r. pod poz. [...] wpisano "dom", a w tzw. "fiszkach" wpisano "dom nr [...] (...) mur., ok.[...]". W ocenie Sądu gminny organ ochrony zabytków dokonując włączenia do GEZ, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, karty adresowej domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły położonych w [...], powinien utrwalić w aktach administracyjnych dane (opisy, informacje), że obiekty, których kartę adresową włącza, charakteryzują się określonymi cechami, które uzasadniają objęcie szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nie wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego Wójt zaniechał. Reasumując zasadny jest zarzut skarżących, że czynność włączenia do GEZ karty adresowej domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły położonych pod adresem [...] dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekty te spełniają przesłanki i noszą cechy zabytku, co uprawniałoby organ do zastosowania art. 22 ust. 5 ustawy. Ma rację autor skargi, że w efekcie ówczesny i obecni właściciele nie mogli poznać motywów ujęcia ich nieruchomości w GEZ (brak dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Braki w tym zakresie powodują, że czynność ta wymyka się także spod kontroli sądowej. Powyższe stanowisko wzmacniają zarzuty skargi w zakresie, w jakim strony powołują się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. Trybunał w wyroku tym orzekł, że: "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności, poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury, nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Efekty wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i precyzyjnych kryteriach. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Na tle cytowanej regulacji w orzecznictwie NSA jest wyrażony pogląd prawny, aprobowany przez Sąd, że w odniesieniu czynności włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, wywołuje skutki wstecz (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2430/23 oraz powołane w nim judykaty i poglądy nauki prawa). Sąd dostrzegł również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, ma charakter zakresowy. W konsekwencji uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym, w tym orzeczeniu zakresie, nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego. Nie zmienia to jednak oceny, że po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu prawnego tego rodzaju, że Sąd musi interpretować normy prawne zgodnie z tym wyrokiem tak, aby były one zgodne z Konstytucją. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21) albo, że wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22, podobnie NSA w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18 i sygn. akt II OSK 1825/19). Uwzględniając wyrok Trybunału z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, Sąd uznał więc, że wskazane zaniechanie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego w sprawie budynków w gminnej ewidencji zabytków. Wskazane zaniechanie spowodowało - w realiach rozpoznawanej sprawy - naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji), poprzez zastosowanie uproszczonej procedury poprzedzającej dokonanie czynności przez Wójta Gminy Olszanka co do zaskarżonej czynności, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym dotyczącym ustalenia czy zabytek nieruchomy włączony do GEZ jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.o.z. Nie było miejsca na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości jako zabytku) podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. przez ujęcie w GEZ) zostało znacząco ograniczone (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 844/18 utrzymany wyrokiem NSA z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2430/23). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta z dnia 1 sierpnia 2016 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły pod adresem [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Olszanka przyjętej Zarządzeniem nr WG-VII-55/2016. Brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Wnioski dowodowe stron skarżących dotyczyły dokumentów stanowiących, albo część akt administracyjnych innego postępowania (tj. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego), czy też znanych tut. Sądowi z urzędu faktów notoryjnych (jak dane z księgi wieczystej nr [...] znane z ogólnie dostępnej strony internetowej pod adresem https://ekw.ms.gov.pl), czy też z pism przedstawionych na poparcie słuszności twierdzeń procesowych skargi. Brak było podstawy i potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dostrzegł, że strony, na podstawie art. 135 p.p.s.a., wniosły o uchylenie Zarządzenia w części w jakiej włącza ono kartę adresową domu mieszkalno-gospodarczego i stodoły pod adresem [...] do GEZ. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd nie jest związany żądaniami skargi. Rozstrzyga w granicach danej sprawy (tu: czynności gminnego organu) nie będąc związany wnioskami skargi (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dla końcowego załatwienia sprawy nie było niezbędne zastosowanie przez Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów i uchylenie Zarządzenia w części włączającej Kartę nr [...] do GEZ. O kosztach orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi - 200 zł, koszty zastępstwa adwokackiego - 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. 2023 poz. 1964, z późn. zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.