I SA/Op 1086/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2024 r., nr SKO.40.1503.2024.pw w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy] z 30 września 2024 r., nr SKO.40.1503.2024.pw, wydana po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w W. [dalej: Spółka, skarżąca, strona], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 28 marca 2024 r., nr G.6842.1.2023.AN, stwierdzającą przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) [dalej: ugn], potoku S. obejmującego działkę gruntu nr a, obręb B., gmina N., o powierzchni 0,0267 ha, użytek Wp, KW nr [...] [dalej: działka gruntu]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Do Starosty wpłynął wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [dalej: Wody Polskie, uczestnik postępowania] z 19 września 2023 r. o stwierdzenie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi potoku S., dotyczący działki gruntu. W piśmie zaznaczono, że wskazana działka pokryta jest powierzchniowymi wodami potoku S., co zostało potwierdzone decyzją Ministra Infrastruktury z 26 kwietnia 2023 r., nr [...], ustalającą linię brzegu potoku S., którego koryto znajdowało się na działce b, obręb B., gmina N. oraz decyzją Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2023 r., nr [...], w sprawie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami potoku S. przed wykonaniem obiektu mostowego, od pozostałych gruntów na działce ewidencyjnej nr b, obręb B., gmina N. Zdaniem wnioskodawcy, w związku z tym, że działka gruntu pokryta jest wodami płynącymi, będącymi własnością Skarbu Państwa, uzasadnione jest stwierdzenie ich przejścia do zasobu gruntów pokrytych wodami (art. 218 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: upw). Do akt sprawy administracyjnej zostały włączone wzmiankowane wyżej decyzje Ministra Infrastruktury z 26 września 2023 r. oraz z 28 kwietnia 2023 r. W piśmie z 10 stycznia 2024 r. Spółka argumentowała, że wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem Wód Polskich będzie istotnie ingerowało w prawa użytkownika wieczystego, którym jest strona. Odpowiadając na tak sformułowany zarzut Wody Polskie w piśmie z 26 lutego 2024 r. podniosły, że decyzja z art. 218 ust. 2 upw nie narusza uprawnień użytkownika wieczystego, który może korzystać ze swego prawa i swobodnie nim rozporządzać. Na mocy art. 216 ust. 1-2 upw Skarb Państwa będzie nadal właścicielem gruntu, a jedynie wykonywanie gospodarowania na tych gruntach powierzone zostanie Wodom Polskim. Decyzją z 28 marca 2024 r., wydaną na podstawie art. 218 ust. 1-2 upw, Starosta stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, do którego nie stosuje się przepisów ugn, potoku S. obejmującego wskazaną we wniosku Wód Polskich działkę gruntu. Z decyzją tą nie zgodziła się strona i wniosła odwołanie do Kolegium. Organ odwoławczy wydał 30 września 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że ustawa Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, które wsparło poglądem przyjętym w m.in. wyroku WSA w Lublinie z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20. Kolegium podniosło, że z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, obejmujący grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa, wobec których prawa właścicielskie wykonują podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 (art. 530 ust. 2 oraz art. 218 ust. 3 upw). Przejście do zasobu nieruchomości gruntów oraz urządzeń wodnych lub ich części, o których mowa w ust. 3, oraz ich wykreślenie z tego zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, albo starosty, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 218 ust. 4 upw). Zgodnie z art. 258 ust. 8 upw, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których (według brzmienia obowiązującego do 22 listopada 2019 r.) – minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej reprezentuje Skarb Państwa i wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa albo – według brzmienia obowiązującego od 23 listopada 2019 r. – w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Całokształtu ram prawnych sporu dopełnia regulacja zawarta w art. 528 ust. 1 pkt 3 upw, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości innych niż określone w pkt 2, oddanych dotychczas w trwały zarząd regionalnych zarządów gospodarki wodnej będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Zaznaczyło Kolegium, że treść przytoczonych regulacji wskazuje, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Stworzono odrębny (w sensie regulacji prawnej) zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Istnieją zatem aktualnie dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa – jeden, można powiedzieć ogólny, regulowany przepisami ugn oraz drugi, szczególny, regulowany przepisami upw. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 218 ust. 3-4 oraz art. 258 ust. 8 upw stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych (grunty były i są własnością Skarbu Państwa), ale prowadzącą do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza również, w ocenie Kolegium, uzasadnienie projektu ustawy Prawo wodne z 2017 r. (druk sejmowy VIII.1529), ponieważ przywołana regulacja miała na celu ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa i poddanie ich jednemu reżimowi prawnemu. Istotną zmianą jest określenie zasad gospodarowania dotyczących nieruchomości, urządzeń wodnych związanych z gospodarką wodną, co powinno zapewnić stosowanie jednolitych zasad gospodarowania tym mieniem. W konsekwencji wprowadzonych zmian gospodarowanie nieruchomościami pod urządzeniami wodnymi, urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, będącymi mieniem związanym z gospodarką wodną i niebędącymi gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi płynącymi wykonują Wody Polskie – państwowa osoba prawna. Nieruchomości pod urządzeniami wodnymi, urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa, wobec których uprawnienia właścicielskie będą wykonywały Wody Polskie, stały się zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ugn. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe cele przyświecające ustawodawcy powinny być brane pod uwagę przy wykładni powołanych przepisów. Kolegium wywodziło dalej, że zgodnie z art. 218 ust. 1 upw, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 upw, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Art. 218 ust. 2 upw przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 218 ust. 1 upw, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 upw. Zatem decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Powyższe oznacza, że decyzja ta ma charakter tzw. decyzji związanej. Wobec tego (zdaniem SKO) Starosta Namysłowski został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu przedmiotowych działek w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej (wyrok WSA we Wrocławiu z 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 236/24). Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 upw, to jest Wód Polskich. Kolegium oceniło, że Spółka błędnie odczytała skutki powyższej decyzji. Przede wszystkim zauważyło, że decyzja Wojewody Opolskiego z 14 lutego 2008 r., nr [...], potwierdzająca nabycie przez stronę prawa użytkowania wieczystego również miała deklaratoryjny charakter. Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) [dalej: kc] w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Na mocy art. 216 ust. 1-2 upw Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki gruntu, a gospodarowanie na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 upw są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Wobec tego SKO stwierdziło, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które ponadto jest ujawnione w księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony, w żaden sposób nie koliduje z decyzją Wojewody Opolskiego z 14 lutego 2008 r. Na opisaną wyżej decyzję Spółka wniosła skargę do Sądu, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 233 kc w zw. z art. 222 kc w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 upw, poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, iż przejście działki gruntu do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego, mimo że z przepisów Prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i 9 upw wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 kc kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, użytkownikowi wieczystemu zaś na podstawie art. 222 kc przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela; 2) art. 218 ust. 1 i 2 upw, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejściu oznaczonej wyżej działki do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ta stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony, co wyklucza zastosowanie ww. przepisu; 3) art. 218 ust. 1 i 2 upw w zw. z art. 21 ugn, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego; 4) art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez niezastosowanie, polegające na takiej interpretacji art. 218 ust. 1-2 upw w zw. z art. 264 upw oraz art. 233 kc, która prowadzi do sanacji dualizmu władztwa nad tym samym gruntem tak w zakresie rozporządzania, ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem i dzierżawę, uzyskiwania pożytków, a co jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadami sprawiedliwego orzekania; 5) art. 218 ust. 1-2 upw w zw. z art. 264 upw w zw. z art. 200 ugn w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 259 upw w zw. z art. 21 ugn w zw. z art. 23 ugn, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi; 6) art. 218 ust. 1-2 upw w zw. z art. 264 upw w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w związku z art. 259 upw w zw. z art. 21 ugn w zw. z art. 23 ugn, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, poprzez nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu, a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej; 7) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Opolskiego z 14 lutego 2008 r. potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 5 grudnia 1990 r.; 8) art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 233 kc w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 upw, poprzez niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja Starosty Namysłowskiego jest obarczona wadą trwałej niewykonalności, skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa o tym samym zakresie przysługującego Spółce, jak i Wodom Polskim, nad działką gruntu w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu; 9) art. 218 ust. 1-2 upw w zw. z art. 264 upw w zw. z art. 200 ugn w zw. z art. 2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 259 upw w zw. z art. 21 ugn w zw. z art. 23 ugn, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi; 10) art. 218 ust. 1-2 upw w zw. art. 264 upw w zw. z art. 200 ugn w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 259 upw w zw. z art. 21·ugn w zw. z art. 23 ugn, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, poprzez nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu, a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania, 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu strona podniosła, że w postępowaniu administracyjnym usankcjonowano sytuację dwuwładztwa Spółki i Wód Polskich nad tą samą działką i dokładnie o tym samym zakresie: rozporządzania, korzystania, oddawania w najem i dzierżawę, pobierania pożytków. SKO błędnie przyjęło, że decyzja Starosty nie narusza praw użytkownika wieczystego, nie tworzy dualistycznego władztwa nad gruntem oraz jest wykonalna. Przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego powinno stanowić istotną przeszkodę w wydaniu decyzji, albowiem nie jest możliwe jednoczesne wykonywanie praw właścicielskich i praw użytkownika wieczystego wobec tej samej nieruchomości. Na skutek przejścia działki gruntu do zasobu Wód Polskich mogą one tą działką rozporządzać, ustanawiać ograniczone prawa rzeczowe, oddawać w najem, dzierżawę i czerpać z tego tytułu pożytki. Powyższe jest jednak nie do pogodzenia z treścią prawa użytkowania wieczystego, które przyznaje użytkownikowi wieczystemu wyłączność w tym zakresie. W ocenie skarżącej problem polega na tym, że nie jest możliwe wykonywanie przez Wody Polskie żadnych uprawnień wobec rzeczonej działki bez jednoczesnego wkraczania na obszar uprawnień użytkownika wieczystego. Założenie, że Wody Polskie mogą rozporządzać działką gruntu, ustanawiać na niej prawa rzeczowe oraz wykonywać inne uprawnienia właścicielskie, ale z poszanowaniem uprawnień użytkownika wieczystego jest obarczone błędem logicznym, albowiem taka sytuacja jest teoretycznie niemożliwa. Zdaniem skarżącej grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oddane w użytkowanie wieczyste nie wchodzą do zasobu Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach upw. Niezależnie od powyższego w ocenie Spółki wydanie zaskarżonej decyzji prowadzi do kolizji uprawnień użytkownika wieczystego i Wód Polskich, co oznacza jej trwałą niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, a przez to nieważność z mocy prawa. Wody Polskie nie będą mogły bowiem wykonywać uprawnień typowych dla nieruchomości znajdujących się w zasobie jak np. oddanie w najem lub dzierżawę czy korzystanie z niej przy jednoczesnym poszanowaniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 233 kc oraz art. 304 kc nakazującego respektowanie posiadania. Gdyby natomiast przyjąć, że stan prawny działki na mocy decyzji SKO nie uległ zmianie, skoro nadal stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa i przedmiot użytkowania wieczystego Spółki, to taką decyzję należy uznać za zbędną, a przez to bezprzedmiotową. Wykrycie tej okoliczności na etapie postępowania administracyjnego powinno było zatem skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Skarżąca zwróciła również uwagę, że z zakresu kompetencji Wód Polskich wyłączono kwestie ustanawiania użytkowania wieczystego na gruntach, którymi mogą rozporządzać (art. 265 upw), a skoro tak, to do zasobu Skarbu Państwa zarządzanego przez Wody Polskie nie mogą wejść grunty, choćby zajęte ciekiem wodnym, jeśli ustanowione zostało na nich prawo użytkowania wieczystego, gdyż nie mogą być w tym zasobie grunty, wobec których Wody Polskie nie są w stanie wykonywać czynności właścicielskich określonych m.in. w. art. 264 upw. Podsumowując wywody zawarte w uzasadnieniu skargi, strona stwierdziła, że sąd administracyjny nie może zignorować treści art. 215 ust. 2 upw, art. 21 i art. 23 ugn, art. 218 ust. 1 i 2 upw w zw. z art. 264 upw w zw. z art. 200 ugn w zw. z art. 2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 259 upw w zw. z art. 21 ugn w zw. z art. 23 ugn, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji – o ile zamierza poprawnie zinterpretować normę prawną, jaka wynika z art. 218 upw. Zdaniem strony uwzględnienie tych przepisów pozwoli dostrzec to, co zostało wyżej podkreślone, tj. że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyłącza ten grunt z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym zarządzają Wody Polskie, podobnie jak ma to miejsce na gruncie zasobu Skarbu Państwa, o którym mowa w ugn. Powyższe też pokazuje, że interpretacja oparta na założeniu braku wpływu wydania i pozostawania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz skarżącej, na podstawie której potwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego, z przejściem tego gruntu do zasobu w trybie art. 218 ust. 1 upw jest błędna. Przyjęcie, że mimo iż na podstawie upw Wody Polskie mają prawo wykonywać czynności wskazane w art. 264 ust. 1 i 9 upw, to jednak nie mogą tego czynić z uwagi na interes prawny skarżącego i jego uprawnienia wynikające z faktu posiadania użytkowania wieczystego nie mogą być uznane za uzasadnione. Fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stoi na przeszkodzie wykonywania kompetencji przez Wody Polskie wobec tego gruntu nie dlatego, że te prawa są konkurencyjne, ale dlatego, że Wody Polskie nie mogły wskutek ustanowienia takiego prawa posiadać tego gruntu w zasobie, którym zarządzają, podobnie jak starostowie nie mają takich kompetencji w stosunku do tego rodzaju mienia Skarbu Państwa na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie procesowym z 7 stycznia 2025 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, podnosząc przy tym, że działka gruntu pokryta jest powierzchniowymi wodami płynącymi potoku S., co zostało potwierdzone decyzją Ministra Infrastruktury z 9 sierpnia 2023 r., nr [...] ustalającą linię prawego brzegu potoku S. W związku z tym, że działka gruntu pokryta jest wodami płynącymi, będącymi własnością Skarbu Państwa, uzasadnione jest stwierdzenie jej przejścia do zasobu gruntów pokrytych wodami, o którym mowa w art. 218 ust. 1 upw. Czynność ta ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistnienie stanów prawnych wynikających z przepisów prawa. Przeniesienie wnioskowanych gruntów do ww. zasobu ma na celu potwierdzenie ich statusu prawnego wiążącego je z ustawą Prawo wodne jako lex specialis w zakresie gospodarowania gruntami Skarbu Państwa pokrytymi wodami płynącymi (art. 2 upw) i przypisanie do nich uprawnień właścicielskich organów tam przywołanych. Sposób zagospodarowania nieruchomości jednoznacznie potwierdza, że jest ściśle związana z gospodarką wodną. Natomiast wolą ustawodawcy było poddanie takich nieruchomości reżimowi prawnemu wynikającemu z Prawa wodnego, w ramach odrębnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem uczestnika postępowania bez wpływu na okoliczności pozostaje fakt, że działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki. Niepodważalne jest bowiem, że przedmiotowa nieruchomość, jako grunt pokryty wodami płynącymi jest ściśle związana z gospodarką wodną. Celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Istnieją zatem aktualnie dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa: pierwszy regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz drugi regulowany przepisami Prawa wodnego. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 218 ust. 3-4 upw stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych (grunty były i są własnością Skarbu Państwa), ale prowadzącą do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Przywołana regulacja ma na celu ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa i poddanie ich jednemu reżimowi prawnemu. Urządzenia wodne są specyficznym składnikiem majątku, który służy szerokiej gamie użytkowników wód, zapewniając odpowiednie warunki korzystania z zasobów wodnych, odgrywając jednocześnie kluczową rolę w kształtowaniu zasobów wodnych, w tym ochrony przed powodzią i suszą. Określenie w jednej normie prawnej wspólnych zasad dysponowania tą częścią mienia Skarbu Państwa przyczyni się do efektywniejszego zarządzania zasobami wodnymi i planowania w gospodarowaniu zasobami wodnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W specyficznych uwarunkowaniach niniejszej sprawy Sąd podkreśla też, że nie jest właściwy do badania i rozstrzygania rzeczywistych albo hipotetycznych sporów o charakterze cywilnoprawnym, które powstały albo mogą powstać w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd, działając w zakresie swej kognicji i kierując się opisanymi wyżej prawem określonymi przesłankami, nie znalazł w rozpoznanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wznowienia postępowania administracyjnego, albo uchylenia zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy jest nieskomplikowany i niesporny oraz został wystarczająco ustalony w zaskarżonej decyzji, a także opisany w części historycznej uzasadnienia. Zbędne zatem jest ponowne jego przedstawienie. Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne organów są prawidłowe i mogły stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej. Istota sporu powstałego w sprawie dotyczy oceny sytuacji prawnej Spółki i dopuszczalności, w świetle kompleksu obowiązujących przepisów, wydania decyzji stwierdzającej przejście działki gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa ustanowionego w ustawie Prawo wodne. Porządkując stan prawny sprawy, Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 2 pkt 8 ugn ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Regulacja ta znalazła uszczegółowienie w art. 21a ugn, zgodnie z którym w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21 ugn, nie wchodzą: 1) grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne oraz stanowiące własność Skarbu Państwa urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, o których mowa w art. 216 ust. 5 tej ustawy; 2) grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części stanowiące własność Skarbu Państwa, wobec których prawa właścicielskie wykonują podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. Tym samym w sprawie niniejszej wykluczona została możliwość odwoływania się do regulacji zawartych w ugn zarówno wprost, jak i – wbrew stanowisku strony skarżącej – per analogiam. Sąd nie podziela zatem stanowiska Spółki, przedstawionego w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym kolizja uprawnień użytkownika wieczystego i Wód Polskich powinna winna skłaniać do analogicznego stosowania art. 21 ugn do zasobu Wód Polskich. Strona nietrafnie podniosła, w ocenie Sądu, że jakkolwiek w Prawie wodnym nie występuje analogiczne wyłączenie, to nie sposób byłoby przyjąć, aby racjonalny ustawodawca odmiennie definiował zbiór nieruchomości Skarbu Państwa w zależności od tego, czy są one pokryte wodami czy też nie, skoro przyczyna wyłączenia ma charakter abstrakcyjny i nie jest możliwe wykonywanie uprawnień właścicielskich wobec nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku strony, w tym zakresie w Prawie wodnym nie powstała luka, którą należy wypełnić przez odpowiednie stosowanie art. 21 ugn. Sąd zaznacza, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalizmu. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. Przyznać jednak należy, że w doktrynie dostrzegalne jest także zapatrywanie, że mimo istnienia zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym dopuszczalne są pewne odstępstwa od tego zakazu w określonych dziedzinach lub sytuacjach, z tym jednym zastrzeżeniem, że tej metody nie można stosować na niekorzyść jednostki oraz w sposób, który by szkodził interesowi społecznemu (zob. M. Walasiak, Analogia w prawie procesowym cywilnym, Warszawa 2013 r., s. 242-244). Gdyby nawet przyjąć koncepcję możliwości zastosowania analogii wywodzonej z przepisów ugn, to i tak w niniejszej sprawie nie można byłoby jej zastosować, z uwagi na sporne interesy strony i uczestnika postępowania na prawach strony (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15). Prawnie obojętne pozostają też w niniejszej sprawie przepisy odnoszące się do sytuacji prawnej parku narodowego (na które wskazywała Spółka), a w tym przywołany w uzasadnieniu skargi art. 259 upw, ponieważ nie ustalają one sytuacji prawnej strony. Dalej Sąd stwierdził, że Spółka niezasadnie łączy w swoim wywodzie prawnym wątki przynależne do prawa cywilnego i prawa administracyjnego, a następnie (nietrafnie w ocenie Sądu) wskazuje na powstałe sprzeczności wewnątrz systemu prawa. Przede wszystkim skarżąca pominęła w swej analizie problem podmiotowości Skarbu Państwa. Skarb Państwa jest jedynym podmiotem, któremu osobowość prawna została przyznana bezpośrednio w art. 33 kc. Przy czym należy odróżnić Skarb Państwa jako osobę prawną, działającą w sferze dominium, przy wykorzystaniu metod właściwych dla prawa prywatnego, od państwa wykonującego uprawnienia władcze w sferze imperium. Skarb Państwa jest szczególną osobą prawną. Składa się bowiem z wielu państwowych jednostek organizacyjnych. Skarb Państwa nie ma także scentralizowanych organów, tj. np. odpowiednika zarządu i rady nadzorczej. W obrocie cywilnoprawnym działa przez organy państwowych jednostek organizacyjnych, a także w inne sposoby określone w art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 125 ze zm.). Organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy). Kierownicy jednostek reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do nabytego i powierzonego tym jednostkom mienia Skarbu Państwa i w zakresie zadań ich urzędów, określonych w odrębnych przepisach (art. 6 ust. 2 powołanej ustawy). Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Jest on osobą prawną o szczególnym charakterze i działa w obrocie cywilnoprawnym przez jednostki organizacyjne określone w ustawie albo przez te, z których działalnością wiąże się określony stosunek prawny (J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–554), Warszawa 2021, s. 617-618). W niniejszej sprawie Spółka pozostaje ze Skarbem Państwa w relacji o charakterze cywilnoprawnym określonej przez przepisy konstruujące instytucję użytkowania wieczystego (art. 232-234 kc). Wieczyste użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej, w związku z czym użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W rzeczywistości korzystanie to – z tym ograniczeniem – nie różni się w istotny sposób od odpowiadającego mu uprawnienia właściciela. Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych. Podobnie jak przy określaniu swobody właściciela w korzystaniu z prawa własności, tak samo można ogólnie stwierdzić, że – z zastrzeżeniem odmienności wynikającej z różnicy obu praw – wieczysty użytkownik jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właściciela i nie przekracza zakresu prawa wieczystego użytkowania jako prawa na rzeczy cudzej. W zasadzie jest to korzystanie takie jak właściciela, z tym zastrzeżeniem, że nigdy nie może uszczuplać prawa własności właściciela gruntu. Uprawnienia wieczystego użytkownika obejmują korzystanie z gruntu i rozporządzanie prawem użytkowania wieczystego, ale nie dotyczą prawa własności gruntu, na którym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Wieczystemu użytkownikowi przysługuje petytoryjna i posesoryjna ochrona jego prawa, przy odpowiednim zastosowaniu środków przysługujących w tym celu właścicielowi, przy czym ochrona ta przysługuje także przeciwko właścicielowi nieruchomości w razie naruszenia przez niego praw wieczystego użytkownika (J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Warszawa 2016, s. 614 i n.). Odnosząc to, co napisano wyżej do stanu rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdził, że akcentowany przez stronę dualizm władztwa nad działką gruntu istnieje od dnia ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa i nie jest to okoliczność w żadnej mierze nowa, ani też uszczuplająca uprawnienia użytkownika wieczystego, którym pozostaje Spółka. Zaznaczyć należy, że chociaż uprawnienia strony wynikające z ustanowienia użytkowania wieczystego są niemalże "właścicielskie", to jednak Spółka właścicielem działki gruntu nie jest, a uprawnienia Skarbu Państwa, pozostającego właścicielem działki gruntu, choć zostały ograniczone na rzecz użytkownika wieczystego, to jednak nie zostały zniesione. Istotna w sprawie jest okoliczność, iż właściciel działki gruntu, dopóki trwa użytkowanie wieczyste, nie może naruszać uprawnień użytkownika wieczystego, któremu przysługują określone prawem środki ochrony jego praw, skuteczne nawet wobec właściciela. Tym samym niezależnie od tego, jaki podmiot (czy to statio fisci, czy państwowa osoba prawna) – odpowiednio do szczegółowych regulacji wynikających z ustaw – wykonuje prawa właściciela przysługujące Skarbowi Państwa, uprawnienia użytkownika wieczystego podlegają ochronie. Zatem realizowanie przez Wody Polskie zadań z zakresu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (art. 258 i n. upw) nie może prowadzić do naruszania praw użytkownika wieczystego i stać w sprzeczności z założeniami konstrukcyjnymi użytkowania wieczystego nabytego w przeszłości (przed wejściem w życie upw) przez Spółkę – jest to zdaniem Sądu oczywiste, choćby tylko ze względu na zasadę ochrony praw nabytych i brak przepisów upw, z których wynikałoby, że prawo użytkowania wieczystego gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi zostało zniesione lub ograniczone, w sytuacji gdy prawa właścicielskie, w stosunku do w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie (art. 258 ust. 1 upw). Argumentacja strony odnosząca się do potencjalnie możliwej kolizji, a właściwie (konfliktowego) nakładania się zakresu władztwa nad działką gruntu, właściciela gruntu i użytkownika wieczystego jest więc, w ocenie Sądu, chybiona. Co więcej w art. 17 ust. 1 pkt 1 upw ustawodawca wprost zapewnił, że przepisy tej ustawy dotyczące właścicieli – stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, potwierdzając tym samym niemalże "właścicielskie" prawa użytkownika wieczystego. Dalej Sąd wyjaśnia, że do wyłącznej kompetencji ustawodawcy należy wskazywanie podmiotów, które wykonują prawa właścicielskie przynależne Skarbowi Państwa, który jest przecież osobą prawną pozbawioną organów (w tym znaczeniu, że nieposiadającą np. zarządu czy rady nadzorczej), charakterystycznych dla innych osób prawnych powoływanych do życia na podstawie obowiązujących przepisów. Z perspektywy użytkownika wieczystego nie ma istotnego znaczenia to, czy Skarb Państwa (właściciela) reprezentuje wobec niego starosta (art. 11 ust. 1 ugn) czy Wody Polskie (art. 258 ust. 1 upw). Co więcej, Spółka, kwestionując dopuszczalność wykonywania uprawnień właścicielskich przez uczestnika postępowania, nie tyle podnosi zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, co zarzut wadliwości przepisów upw, a taki zarzut uchyla się od oceny sądu administracyjnego. Sąd zaznacza, że prawo polskie dopuszcza możliwość zaskarżenia przepisów ustawy, jako niezgodnych z Konstytucją, ale sąd administracyjny nie jest organem właściwym do rozpoznania takiej skargi. Tym samym strona powinna skorzystać z innych przysługujących jej środków prawnych, by zakwestionować reguły określone w upw. Z tego powodu zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie istotne jest też to, że "przesunięcie" działki gruntu (pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi) do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa z art. 218 upw, wynika wprost z ustawy i regulacją tą pozostają związane organy administracji publicznej, uczestnik postępowania, skarżąca, a także sąd administracyjny. Wskutek takiej regulacji i – będącej jej bezpośrednią konsekwencją – zaskarżonej decyzji deklaratoryjnej z art. 218 ust. 4 upw (tylko stwierdzającej przejście gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co i tak już uprzednio nastąpiło z mocy prawa) działka gruntu została jedynie oficjalnie "odnotowana" w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa z art. 218 upw, podczas gdy zmiana reżimu prawnego dotyczącego działki gruntu nastąpiła już wcześniej na podstawie norm zawartych w przepisach upw. Podnoszona przez stronę odmienność przepisów ugn (według art. 4 pkt 2 ugn do zasobu nieruchomości nie wchodzą grunty Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste) i upw w zakresie "zawartości" tych zasobów, jest w sprawie niniejszej obojętna z perspektywy oceny legalności wydanej decyzji, a to dlatego, że przepisy ugn nie znajdują w tej sprawie zastosowania. W tak zarysowanym kontekście prawnym sprawy, Sąd może odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego trwałej niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (wyrok NSA z 20 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 511/24). Podzielając przywołaną wykładnię prawa, Sąd stwierdził, że w sprawie nie ujawniła się przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zaskarżona decyzja jest w oczywisty sposób wykonalna, choćby tylko dlatego, że nie tworzy (nie kształtuje) nowego stanu prawnego odnoszącego się do nieruchomości i jej użytkownika wieczystego (nie nakłada nakazów, zakazów, obowiązków, nie przyznaje też uprawnień), lecz potwierdza to, co i tak już wynika z ustawy Prawo wodne. Ponownie więc Sąd wskazuje, że argumentacja Spółki, choć formalnie jest skierowana przeciwko legalności decyzji, to w rzeczywistości zmierza do zakwestionowania stanu prawnego wynikającego z upw, która co do zasady weszła w życie 1 stycznia 2018 r. (art. 574 upw), a tym samym argumentacja ta nie może podważyć zgodności z prawem decyzji wydanej przez Kolegium. Podsumowując stan prawny sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że ustawa Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. wprowadziła nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa był przed 1 stycznia 2018 r. i nadal nadal jest właścicielem działki gruntu Zgodnie z art. 218 ust. 1 upw, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym na mocy art. 212 ust. 1 pkt 1 upw prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie – w stosunku do śródlądowych wód płynących. Natomiast według art. 258 ust. 1 i 3 upw Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 upw, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Wody Polskie dokonują czynności prawnych w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 upw, oraz do gruntów pokrytych tymi wodami w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był natomiast art. 218 ust. 2 upw. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 218 ust. 1 upw, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1 upw (a w tym Wód Polskich), właściwy starosta (w sprawie – Starosta Namysłowski) realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 upw. Zatem zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został wprowadzony ustawą Prawo wodne. Działka gruntu była i jest własnością Skarbu Państwa, a zmianie uległ jedynie reżim prawny, któremu podlega zasób nieruchomości Skarbu Państwa, do którego została przypisana. Starosta został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do tego zasobu działki gruntu w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu (w sprawie – Wód Polskich), określonego w art. 212 ust. 1 upw. Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1-2 upw. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania. Zdaniem Sądu decyzja Wojewody Opolskiego, na którą powołuje się Spółka, potwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego (a nie prawa własności), również miała charakter deklaratoryjny. Według art. 233 kc w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem na mocy art. 218 ust. 1-2 upw, Skarb Państwa jest właścicielem działki gruntu, do której odnosiło się postępowanie administracyjne, a Wody Polskie wykonują czynności gospodarowania tym gruntem, a także na podstawie art. 264 ust. 1 i art. 264 ust. 9 upw są uprawnione do rozporządzania nim. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te, w przypadku strony, zostały wyznaczone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Zatem stwierdzenie przejścia do zasobu Skarbu Państwa działki gruntu pozostaje bez żadnego wpływu na to prawo. Co za tym idzie, decyzja potwierdzająca zaistnienie nowego stanu prawnego, nie wyklucza się wzajemnie z decyzją Wojewody Opolskiego, na podstawie której strona nabyła prawo użytkowania wieczystej działki gruntu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniach innych sądów administracyjnych, przykładowo w wyrokach WSA we Wrocławiu w sprawach o sygnaturach akt: II SA/Wr 89/24, II SA/Wr 320/23, II SA/Wr 248/23, II SA/Wr 793/22 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takim stanie sprawy Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za nietrafne. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa, nie godzi w żaden chroniony prawem interes skarżącej, a dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia prawa, jego zastosowanie oraz przebieg samego postępowania administracyjnego nie były wadliwe. Sąd, działając z urzędu (art. 134 § 1 ppsa), nie dopatrzył się też innych niż podniesione w skardze naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, uwzględniając zgodny wniosek stron. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.