I SA/Op 13/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2024 r., Nr LXXX/1387/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej obejmującej działkę strony skarżącej nr a w obrębie W. w O., w części jej oznaczenia symbolem 1ZP, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) zasądza od Gminy Opole na rzecz strony skarżącej A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. (dalej także jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miasta Opola Nr LXXX/1387/23 z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2023 r. poz. 3664 - zwaną dalej: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p."). Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - dalej jako: "u.s.g.") i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), w dniu 10 stycznia 2025 r. (data wpływu na Biuro Podawcze Sądu), złożyła skargę na opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy należącej do skarżącej nieruchomości, na którą składa się działka ewidencyjna nr b (obecnie, po przenumerowaniu, nr a), obręb W., położoną w O. Zarzuciła Uchwale naruszenie: 1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm. - dalej jako: "K.c.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez istotne bezprawne i nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej jej współwłasnością; 2) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy naruszono rażąco jej prawo własności, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym; 3) art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483 - dalej jako: "Konstytucja RP") poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierównego traktowania mieszkańców gminy; 4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu z ustaleniami Studium Gminy Opole obowiązującego dla terenu jej nieruchomości, w którym brak jest wzmianek o zakazie zabudowy, a wręcz przeciwnie leży na terenie strefy "M" - mieszkaniowej, tym samym, wbrew dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p., plan zawiera ustalenia sprzeczne ze studium. W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej dodatkowym pismem procesowym z 31 stycznia 2025 r., uszczegółowiła ww. zarzuty. Wszystkie koncentrują się wokół planistycznego przeznaczenia północnej części działki nr a, położonej na północ od drogi 3KDL, o przeznaczeniu 1ZP (tereny zieleni urządzonej z zakazem zabudowy). Podnosi, że niemal wszystkie okoliczne działki (za wyjątkiem objętych przeznaczeniem 1ZP) mają ustalenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Obecny rolniczy sposób zagospodarowania terenu jej działki nie różni się od sąsiednich działek, dla których ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Brak jest racjonalnych przesłanek do objęcia terenu jej działki zakazem zabudowy, podczas gdy tereny okoliczne przeznacza się pod zabudowę. Zaznaczyła, że złożona w toku procedury planistycznej uwaga do projektu planu nie została uwzględniona. Wskazała na motywy jakie - w jej ocenie - mogły być podstawą wprowadzenia spornego rozwiązania planistycznego. Prawodawca lokalny przedstawił je w załączniku nr 4 do Uchwały, w którym rozstrzygnął uwagi zgłoszone w toku procedury planistycznej. Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez skarżącą stwierdził m.in., że: "(...) Teren 1ZP wraz z terenami: 2ZP, 3ZP, 4ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej, w sąsiedztwie rowu melioracyjnego. Ocenia się, iż system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno retencyjnych, jak i anemometrycznych obszaru projektu planu". Skarżąca z powyższym stanowiskiem Gminy Opole polemizuje. Podkreśla, że teren 1ZP to pola uprawne, a wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione i przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego (powołała się na wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1544/19). Skarżąca nie przedstawiła natomiast argumentacji przeciwko pozostałym ustaleniom planistycznym przewidzianych w Uchwale dla pozostałej części terenu działki nr a. Z tych powodów wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę obecnie nr a oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W reakcji na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 31 stycznia 2025 r., skarżąca m.in. przedstawiła dokumenty wykazujące posiadania w sprawie interesu prawnego (odpis zwykły z księgi wieczystej i tabelę z przenumerowaniem działek). W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem procesowym z 28 stycznia 2025 r., Gmina Opole wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów. Stwierdziła m.in., że "(...) Teren 1ZP (...) zaprojektowany został m.in. na działce Skarżącej, w taki sposób, że wraz z terenami 2ZP, 3ZP, 4ZP tworzył spójny system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego (...) obejmuje różne nieruchomości, w tym także fragment działki nr a, w sposób uwzględniający przebieg istniejącego rowu melioracyjnego i strategicznej magistrali kanalizacyjnej, a także z uwzględnieniem ukształtowania terenu, który obniża się w kierunku północnym. Pozostawienie pasa zieleni wolnego od zabudowy wzdłuż istniejącej infrastruktury ma istotne znaczenie z różnych względów, w tym z uwagi na stworzenie możliwości retencjonowania deszczowej wody spływającej z wyżej położonych terenów (...) położenie działki skarżącej w sąsiedztwie istniejącego cmentarza i wynikającej z tego strefy sanitarnej cmentarza obejmującej znaczną część działki nr a, co w sposób istotny ogranicza możliwość i determinuje jej sposób przeznaczenia" (str. 13 i 14 odpowiedzi na skargę). Rów "(...) jest odbiornikiem wód opadowych naturalnie spływających do niego (...) ze znacznego obszaru W. od rejonu ul. [...]. (...) Są to obszary stanowiące naturalną zlewnię wód, ale także tworzą ciągi ekologiczne (...) istotna jest możliwość zapewnienia odbioru wód opadowych dla planowanego rozwoju zabudowy w rejonie W. bez dodatkowego narażania na zalanie istniejącej i planowanej zabudowy (...) w miarę realizacji zabudowy zwiększy się ilość wód opadowych do zagospodarowania, co należało uwzględnić w skarżonym planie miejscowym". Wskazała na problemy z zagospodarowaniem wód opadowych występujących i sygnalizowanych w etapie wyłożenia projektu planu przez mieszkańców ul. [...] oraz na pozytywne opinie podmiotów współdziałających z organem planistycznym (k. 16 akt sądowych). Powołała się na oceny z Prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego jako dokumencie całościowo oceniającym ustalenia planu względem środowiska, że: "(...) większe powierzchnie zieleni (w tym tereny 1ZP, 4ZP, 9ZP, 15ZP - mogące służyć jako parki, skwery czy zieleńce) pozwolą zwiększyć bioróżnorodność i retencję (...) tereny te, zwłaszcza o większej powierzchni (takie jak 1ZP) w widoczny korzystny sposób mogą wpływać na takie komponenty środowiska jak m.in. na: wody powierzchniowe i podziemne, klimat lokalny, klimat akustyczny, ludzi (...) faunę i florę (...). Oddziaływanie terenów zieleni urządzonej oceniono jako "(...) korzystne, stałe, długoterminowe i bezpośrednie" (k. 16 akt sądowych). Odwołuje się także do postanowień własnego Studium cytując jego obszerne fragmenty dotyczące obowiązku i form tworzenia zieleni podkreślając m.in. że: "(...) Wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć ogólniedostępny teren zieleni urządzonej wraz z urządzeniami rekreacyjnymi" (k. 19 akt sądowych). Podniosła w końcu, że zieleń wpływa na ruch mas powietrza: "(...) zmniejsza niekorzystny wpływ pozostałych czynników, związanych ze stagnacją zanieczyszczeń mas powietrza, jak to ma miejsce na terenach zurbanizowanych. Korzystnym dla poprawy warunków anemometrycznych terenów zurbanizowanych działaniem jest dążenie do zwiększenia udziału powierzchni biologicznie czynnej (...) system połączonych fragmentów zieleni (1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP) - pasma nawiązującego do przebiegu rowu, poprzez ustanowienie terenów wolnych od zabudowy, ma na celu stworzenie korytarza umożliwiającego swobodny przepływ poziomy mas powietrza zapewniający przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych w środowisku zurbanizowanym" (ibidem). Reasumując w różnych częściach odpowiedzi na skargę Gmina Opole podnosi, że większa powierzchnia terenu zieleni może służyć jako: parki, skwery, czy zieleńce; zwiększyć bioróżnorodność i retencję; służyć właściwemu zagospodarowanie wód opadowych; być przeznaczona na utworzenie rowów chłonnych tzw. ogrodów deszczowych, ciągów ekologicznych; być miejscem spotkań i wypoczynku mieszkańców; stwarza korytarz umożliwiający swobodny przepływ poziomych mas powietrza; obniża temperaturę powietrza i zwiększa wilgotność; w widoczny sposób może wpłynąć na komponenty środowiska jak m.in. wody powierzchniowe i podziemne, klimat lokalny, akustyczny, ludzi, korzystnie oddziaływać na faunę i florę oraz, że jest zgodna na wielu płaszczyznach ze studium Gminy Opole i uwzględnia postanowienia m.in. art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik skarżącej akcentował, że jedyna część działki, którą rodzice mogliby zabudować została przeznaczona na tereny zielone. Podważa znaczenie rowu melioracyjnego. Dostrzega możliwość innego zagospodarowania działki. Jako przykład wskazał na zagospodarowanie działek obok. Z kolei pełnomocnik organu podkreślił, że projektowany pas zieleni ma duże znaczenie stanowiąc naturalną barierę ochronną (drenaż) oraz, że uwzględniono w sposobie zagospodarowania to, że działka jest długa i wąska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w części. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości położonej w obrębie W., gmina O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, nr księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, implikuje naruszenie jej interesu prawnego przez Plan miejscowy. Ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku nowego przeznaczenia w Planie miejscowym należącej do niej działki nr a, na północ od drogi 3KDL, przeznaczonego pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej 1ZP wykluczające w całości postulowaną przez skarżącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN niewątpliwie oznacza, że interes prawny Skarżącej został naruszony. Wobec powyższego Sąd uznał, że - wbrew odmiennej ocenie Gminy Opole - skarga jest dopuszczalna. Przed merytorycznym jej rozpoznaniem Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej. Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11). Ponadto zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na plan miejscowy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu miejscowego dokonywane jest tylko w odniesieniu do jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15). Należy też pamiętać, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Sąd dostrzegł przy tym, że w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem Planu miejscowego, nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane już z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Należało więc ustalić, które przepisy u.p.z.p. obowiązują w sprawie. Jak wynika z art. 65 i art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, według stanu prawnego na dzień podjęcia Uchwały: "Art. 65 ust. 1 Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe." "Art. 67 (...) ust. 3 Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium; 3) przepis art. 67a ust. 3b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie ogłoszono terminu wyłożenia projektów tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu; 4) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Jak wynika z treści dokumentacji planistycznej projekt Planu miejscowego został przesłany do opiniowania i uzgodnienia pismami już z dnia 10 października 2022 r. (k. 233 i nast. w Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W związku z tym, w świetle zacytowanego powyżej art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu "dotychczasowym" obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (dalej także jako: "u.p.z.p."). Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Ponadto Sąd w tym miejscu przypomina, że w studium i w planie miejscowym, jak wynika z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm. - dalej jako: "P.o.ś."), zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 P.o.ś., w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 P.o.ś., określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego, które w rozumieniu art. 72 ust. 5 P.o.ś., stanowi dokumentację sporządzaną na potrzeby m.in. studium i planu miejscowego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Zatem opracowania ekofizjograficzne, należy traktować jako źródło wymogów określonych we wskazanych przepisach art. 72 P.o.ś. (zob. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 564/24). Przechodząc od tych ogólnych, ale koniecznych rozważań do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy. A. B. zaskarżyła Uchwałę w zakresie w jakiej przeznacza ona grunty jej nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, pod nowe ustalenia planistyczne. Jednak w uzasadnieniu skargi kwestionuje ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku ustalenia 1ZP, tj. pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej z zakazem zabudowy, na które to przeznaczenie, wykluczające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, skarżąca się nie zgadza. Także na rozprawie pełnomocnik skarżącej koncentrował się na kwestionowaniu przeznaczenia 1ZP. Skarżąca nie przedstawiła zatem żadnych zarzutów przeciwko pozostałym ustaleniom: 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN. Z akt administracyjnych oraz z odpowiedzi organu na skargę wyłania się następujący stan faktyczny sprawy, który jest niesporny i nie budzi wątpliwości Sądu. Według rysunku Planu miejscowego stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały (por. § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały) (k. 853 Dokumentacja prac planistycznych T. II w aktach admin.) działka skarżącej nr a uzyskała nowe ustalenia planistyczne, co Gmina Opole potwierdziła przedstawiając m.in. wyliczenie powierzchni dla poszczególnych ustaleń w granicach działki nr a (por. k. 9 - 10 akt sądowych w tym rys. nr 1 i nr 2). Na północ od drogi 3KDL teren działki nr a został oznaczony symbolami: 1ZP i 4KDL. Część przeznaczona pod 1ZP ma kształt zbliżony do prostokąta o wym. ok. 54m x 24/20m i pow. ok. 11,05a (co stanowi 14,29% całej pow. działki nr c). Z dwóch stron (od północy i zachodu) graniczy bezpośrednio z terenami sąsiednich działek tworząc razem z nimi teren zieleni urządzonej 1ZP (84,4a). Sąd dostrzega, że od północy działka nr a graniczy z działką nr d. Działka nr d ma zasadnicze przeznaczenie planistyczne MN i wchodzi w skład większego terenu 2MN (168,3a) położonego na północ od terenu 1ZP. Widać, że pod tereny zabudowy MN zostały zaplanowane nie tylko tereny na północ od działki nr a, ale także na wschód i południe, dotąd niezurbanizowane, wydzielone w Planie miejscowym w zwarte kwartały, ograniczone drogami KDL/KDW lub terenami ZP (o szerokości 5m lub 10m), a oznaczone symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN i 14MN. Według rysunku Planu miejscowego na działce nr a w granicach ustalenia 1ZP: znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej [...] (zajmuje niewielką północno - zachodnią część terenu 1ZP); zaplanowano szpaler drzew wzdłuż dróg 3KDL i 4KDL; nie ma rowu melioracyjnego (rów ten przebiega po działkach sąsiednich na północ od działki nr a); wrysowano strefy sanitarne cmentarza parafialnego we W. do 50m (zajmuje niewielką południowo - wschodnią część terenu 1ZP) i do 150m od granicy cmentarza parafialnego we W. Z wschodniej części działki nr a został wydzielony pas terenu i włączony do dróg: 4KDL (3,04% całej pow. działki nr a) oraz 5KDL (5,85% całej pow. działki nr a). Drogi 4KDL i 5KDL przebiegają południkowo. Przecina je biegnącą równoleżnikowo droga 3KDL do której włączono, z działki nr a, pas terenu o pow. 4,52a (18,91% całej pow. działki nr a). Na południe od drogi 3KDL teren działki nr a przeznaczono pod: 1ZP/KDW (13,57% całej pow. działki nr a), 2U (15,29% całej pow. działki nr a) oraz 12MN (29,06% całej pow. działki nr a). Z części tekstowej Planu miejscowego wynika kolejno, że teren 1ZP ma podstawowe przeznaczenie - tereny zieleni urządzonej oraz przeznaczenie uzupełniające - urządzenia wodne, tereny sportu i rekreacji, drogi rowerowe, ciągi piesze, przejścia i przejazdy, uzbrojenie terenu (por. § 5 ust. 21 pkt 3 Uchwały). Teren 1ZP stanowi obszar przestrzeni publicznej z zakazem lokalizacji zabudowy (por. § 5 ust. 21 pkt 14 lit. a i b Uchwały). Teren 12MN ma podstawowe przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. § 5 ust. 12 pkt 1 i 3 lit. a Uchwały). Przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy rozumieć grunty zabudowane i zurbanizowane kwalifikowane jako tereny mieszkaniowe, na których dopuszcza się część, jeden lub zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub budynków o dwóch mieszkaniach wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami związanymi ich obsługą (por. § 3 ust. 2 pkt 1 Uchwały). Z analizy regulacji § 5 ust. 1 - 14 Uchwały wynika identyczne ustalenie dla terenów: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN i 14MN. Dla ww. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN w § 5 ust. 1 - 14 Uchwały ustalono podobne ustalenia także w zakresie m.in.: intensywność zabudowy od 0,1 do 0,5; zabudowa maksimum 25%; powierzchnia biologicznie czynna minimum 40%; liczba kondygnacji do 2, dopuszcza się poddasze użytkowe; zabudowa wolnostojąca; odprowadzenie wód opadowych: zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno-rozsączających, do systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej powiązanego z istniejącym układem kanalizacji deszczowej lub systemu wód powierzchniowych poprzez systemy retencyjne na terenie. Dla terenu 12MN oraz dla terenów MN sąsiadujących z terenem działki nr a, najbliżej jej położonych, tj. 2MN, 4MN i 7MN regulują odpowiednio: pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie oraz lit. c tiret pierwsze, pkt 8 lit. a tiret pierwsze, pkt 10 lit. e Uchwały zamieszczone w każdym z ustępów 2, 4, 7 i 12 § 5 Uchwały. Tereny dróg 3KDL, 4KDL i 5KDL mają podstawowe przeznaczenie tereny dróg publicznych - ulice lokalne oraz uzupełniające - urządzenia wodne i uzbrojenie terenu (§ 5 ust. 46 pkt 3, ust. 47 pkt 3 i ust. 48 pkt 3 Uchwały). Stanowią obszar przestrzeni publicznej z zakazem lokalizacji zabudowy o szerokości drogi w liniach rozgraniczających minimum 12m (4KDL), 20m (3KDL) i 15m (5KDL) (§ 5 ust. 46 pkt 14 lit. a - c, 47 pkt 14 lit. a - c i ust. 48 pkt 14 lit. a - c Uchwały). Teren 1ZP/KDW ma podstawowe przeznaczenie teren zieleni urządzonej i izolacyjnej oraz tereny dróg wewnętrznych (§ 5 ust. 40 pkt 3 Uchwały). Stanowi obszar z zakazem lokalizacji zabudowy znajdujący się w odległości do 50m i do 150m od granicy cmentarza parafialnego we W. (§ 5 ust. 40 pkt 14 Uchwały). Teren 2U ma podstawowe przeznaczenie tereny zabudowy usługowej z zastrzeżeniem dopuszczanych w Uchwale klas budynków (§ 5 ust. 19 pkt 3 lit. a Uchwały). Zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej (§ 5 ust. 19 pkt 10 lit. c Uchwały). Znajduje się w odległości do 50m i do 150m od granicy cmentarza parafialnego we W. (§ 5 ust. 19 pkt 14 Uchwały). Sąd ponownie zaznacza, że A. B. choć skarży całą Uchwałę w zakresie swojej działki nr a to nie kwestionuje innych ustaleń niż 1ZP. Kwestionuje to ustalenie bo wyklucza ono w całości realizację, w północnej części działki nr a, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN. Tymczasem taka zabudowa została dopuszczona w Uchwale dla nieruchomości podobnych i sąsiednich, których rolniczy sposób zagospodarowania nie różni się od sposobu zagospodarowania terenu jej działki, dla których ustalono przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN. Brak jest racjonalnych przesłanek - w jej ocenie - do objęcia spornego terenu jej działki ustaleniem 1ZP z zakazem takiej zabudowy, podczas gdy tereny okoliczne Plan miejscowy przeznacza się pod zabudowę MN. Upraszczając domaga się od Gminy Opole równego traktowania. Jest to istota zawisłego przed Sądem sporu. Skierowane wobec ustalenia 1ZP zarzuty skargi można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsze koncentrują się na wykazaniu niezgodnego z prawem ograniczenia własności co jednoznacznie wiąże się z przekroczeniem przez Gminę Opole granic władztwa planistycznego i zasad sporządzenia Planu miejscowego, w tym naruszenia konstytucyjnych zasad: równości i proporcjonalności. Druga grupa dotyczy naruszenia procedury planistycznej. Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego. Gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych cech planowania przestrzennego jest m.in. przeznaczanie w planie miejscowych terenów (także prywatnych) na przestrzeń publiczną. Celem publicznym jest m.in. wydzielania gruntów pod drogi publiczne oraz pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary (art. 6 pkt 1 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na dzień podjęcia Uchwały Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20). Gmina Opole przyjmując opisane rozwiązania planistyczne, w tym planując nową zabudowę na gruntach dotąd niezabudowanych i zapewniając tej nowej zabudowie odpowiednie, publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, czy też komunikacji, tworzące pewien całościowy układ i realizujące cele publiczne musi rozważyć, na tle okoliczności konkretnej sprawy, trzy kwestie (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w realiach sprawy faktycznych i prawnych ingerencja w prawo własności jest: przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r.; sygn. II OSK 2677/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 373/22). Gmina Opole już na etapie procedury planistycznej, z racji treści wniesionych przez skarżącą (i inne podmioty) wniosków i uwag kwestionujących przeznaczenie terenów ich działek pod tereny 1ZP (a także 4ZP) jako wykluczającego w całości zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszczaną na terenach sąsiednich, przedstawiała określoną argumentację. Skarżąca w toku procedury planistycznej, w związku z pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu w dniach 1 - 22 czerwca 2023 r., wniosła uwagę. Nie zgadzała się z proponowanym sposobem zagospodarowania północnej części działki nr a. Żądała zmiany projektowanego przeznaczenia terenów zieleni urządzonej (1ZP) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) podobnie jak na terenach sąsiednich. Zmianą taką uzasadniała: nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości inwestycyjnych, bezpośrednim sąsiedztwem projektowanych dróg publicznych, odległością od cmentarza ponad 50m, w nieznacznym stopniu przebiegiem sieci kanalizacyjnej, co w żaden sposób nie wpływa - w jej ocenie - na możliwość zabudowy tej części działki (por. k. 495 - 497 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Podobne uwagi zostały złożone w odniesieniu do terenu 1ZP także przez inne podmioty (k. 471, 476, 480 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). W reakcji organ planistyczny uwag tych nie uwzględnił. Wyjaśnił przyczyny wprowadzenia spornych rozwiązań planistycznych, że: "(...) Wyznaczone w projekcie planu tereny: 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego. System ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno - retencyjnych, jak i anemometrycznych obszaru projektu planu" (por. k. 471, a także k. 476 i 480 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Rada Miasta Opola w rozstrzygnięciu w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Planu miejscowego (załącznik nr 4 do Uchwały) w pkt 1 tiret pierwsze, stwierdziła zwięźle, że: "(...) 1. Nie uwzględnia się następujących uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu, w związku z pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu, trwającym od 1 czerwca 2023 r. do 22 czerwca 2023 r.: - trzech uwag dotyczących zmiany przeznaczenia działek objętych w projekcie planu przeznaczeniem 1ZP (teren zieleni urządzonej) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren 1ZP wraz z terenami: 2ZP, 3ZP, 4ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej, w sąsiedztwie rowu melioracyjnego. Ocenia się, iż system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno - retencyjnych, jak i anemometrycznych obszaru projektu planu". Identycznie stwierdziła Rada Miasta Opola w uzasadnieniu do Uchwały (k. 842 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Te same przyczyny odmowy uwzględnienia były podawane przez Gminę Opole w odniesieniu do wniosków i uwag składanych przez inne podmioty co do terenów 1ZP i 4ZP (k. 471, 476, 480, 842, 833, 834, 842 i 843 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Gmina Opole, w odpowiedzi na skargę rozwinęła powyższą argumentację co do potrzeb kształtowania stosunków wodno - retencyjnych, jak i anemometrycznych obszaru Planu miejscowego. Została ona przedstawiona w części historycznej uzasadnienia wyroku Sądu, jest znana stronom i jej ponowne przytaczanie w tym miejscu jest zbędne. Z powyższych ustaleń wynika dostatecznie jasno, że sporne rozwiązanie planistyczne jest wynikiem uruchomienia w Planie miejscowym, na gruntach rolnych, dotąd tylko w niewielkiej części zurbanizowanych, nowych terenów pod zabudowę, w tym o symbolu MN. Jest niesporne, że ustalenia 1ZP (jak i 3KDL, 4KDL, 5KDL i 1ZP/KDW) na działce skarżącej, mają zapewnić, dla nowo wydzielonych jednostek planistycznych, określone potrzeby ich właścicieli. Biorąc pod uwagę kryterium przydatności ustaleń 1ZP nie sposób kwestionować ich jako nieprzydatnych. Z tej perspektywy, takie przeznaczenie terenu działki skarżącej, obiektywnie poprawi obsługę terenów sąsiednich. Jest więc rozwiązaniem planistycznym przydatnym i - jak podnosi Gmina Opole w odpowiedzi na skargę - jest to oddziaływanie "(...) oceniono jako korzystne, stałe, długoterminowe i bezpośrednie". Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności i proporcjonalności terenu zieleni urządzonej 1ZP Sąd zauważa, że zróżnicowana argumentacja Gminy Opole w istocie sprowadza się wykazania, że dążyła ona do zaspokojenia interesu społeczności lokalnej (publicznego), to jest właścicieli przeznaczonych pod zabudowę nieruchomości, poprzez zapewnienie im publicznie dostępnych terenów pełniących zróżnicowane ww. funkcje. Nie mogło jednak umknąć uwadze Sądu, że to zaplanowanie, nie na gminnych lecz na gruntach prywatnych, odbywa się kosztem ich właściciela i potencjalnego inwestora. Działka nr a ma być w 67,7% przeznaczona pod publicznie dostępne tereny z zakazem ich zabudowy (1ZP, 3KDL, 4KDL, 5KDL oraz 1ZP/KDW). Ma obsługiwać inne tereny prywatne. Takie jej przeznaczenie w 67,7% musi być zatem uzasadnione istnieniem racji nadrzędnej i obiektywnych okoliczności (faktycznych i prawnych) pozwalających ograniczyć prawo własności skarżącej w imię interesu publicznego. W ocenie Sądu Gmina Opole nie wykazała dostatecznie, aby w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do całego spornego terenu 1ZP w granicach działki nr a. O ile na poziomie ogólnym argumentacja Gminy zawarta w rozstrzygnięciu Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Planu miejscowego, rozwinięta następnie w odpowiedzi na skargę jest formalnie poprawna, to nie wytrzymuje ona konfrontacji z ustalonymi w rozpoznawanej sprawie jej konkretnymi okolicznościami. Sąd dostrzegł, że Gmina Opole, w toku procedury planistycznej, dokonała szeregu istotnych ustaleń faktycznych w tym co do warunków geologiczno - gruntowych i topoklimatycznych panujących na obszarze objętym Planem miejscowym i utrwaliła je w Prognozie oddziaływania na środowisko z sierpnia 2023 r. (k. 411 - 466 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin. - dalej także jako: "Prognoza"). W Prognozie, w pkt. 2 pn. "Analiza i ocena istniejącego stanu środowiska (...)", autor wykorzystał jako źródła dane z dokumentu pn. "Opracowanie Ekofizjograficzne Podstawowe dla terenów włączonych do dotychczasowego obszaru Miasta Opola" z 2017 r. (dalej jako: "Opracowanie Ekofizjograficzne"). Opracowanie Ekofizjograficzne wraz z mapami zostało udostępniono w czytelnej technice graficznej na w BIP na stronie https://bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_244 w zakładce pn. "Publicznie dostępny wykaz danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie". W zakresie problemów środowiskowych, istotnych z punktu widzenia spornego ustalenia 1ZP, w Prognozie ustalono m.in. W pkt. 2.1.5 pn. Hydrografia, w zakresie warunków wodnych, działkę skarżącej nr a, oznaczono na rysunku nr [...] symbolem strefy IIIA, a tylko w niewielkiej, północnej części symbolem IIIB. Stwierdzono, że występuje tu poziom wód gruntowych na głębokości poniżej 2 m ppt (w strefie IIIA) i od 1,0 - 2,0 m ppt (w strefie IIIB). Nie leży na terenach kwalifikowanych do okresowych podtopień tak jak grunty w strefie IIIC. Warunki lokalizacji obiektów podpiwniczonych są korzystne (w strefie IIIA) i niekorzystne (w strefie IIIB) (k. 421 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin. oraz Opracowanie Ekofizjograficzne - Mapa stref wodnych, 2017 r. w BIP pod adresem jak wyżej). W pkt. 2.1.4 pn. Klimat, w zakresie warunków klimatycznych działkę skarżącej, razem z terenami sąsiednimi, oznaczono na rysunku nr [...], symbolem strefy IB. Strefę tę opisano jako tereny o korzystnych warunkach klimatu lokalnego, charakterystycznego dla trenów płaskich i lekko falistych. Cechują się nieznacznie gorszymi warunkami usłonecznienia przy utrzymywaniu się korzystnych warunków nawietrzania, przewietrzania i termiki powierza. Warunki wilgotnościowe z uwagi na głęboki poziom zalegania wód gruntowych korzystne. Poza lokalnymi obniżeniami nie występują warunki do stagnacji chłodnego powietrza i utrzymywania się zamgleń. W Prognozie - co należy podkreślić - są to tereny wskazane dla lokalizacji wszelkiego typu zabudowy. Sąd dostrzegł też, że tereny objęte Planem miejscowym leżą poza terenami wyznaczonymi w Opracowaniu Ekofizjograficznym jako tereny o mniej korzystnych i niekorzystnych warunkach klimatu lokalnego oznaczone symbolami IIa - IIc (k. 420 - 421 Dokumentacji prac planistycznych T. I oraz Opracowanie Ekofizjograficzne - Mapa warunków klimatycznych, 2017 r., na stronie BIP pod adresem jak wyżej); W pkt. 3.1 Prognozy stwierdzono m.in., że tereny objęte Planem miejscowym, stanowią tereny o bardzo korzystnych (zachodnie tereny) i korzystnych (część północno - wschodnia i wschodnia oraz południowo - wschodnia) warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych. Tylko lokalnie, z uwagi na możliwość płytkiego występowania sączeń wody, dla obiektów podpiwniczonych konieczny jest drenaż opaskowy. Obszar objęty planem stanowią tereny o korzystnych warunkach klimatu lokalnego, wskazane dla lokalizacji wszelkiego typu zabudowy. Warunki wilgotnościowe z uwagi na głęboki poziom zalegania wód gruntowych korzystne. Poza lokalnymi obniżeniami nie występują warunki do stagnacji chłodnego powietrza i utrzymywania się zamgleń (k. 426 - 427 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W pkt. 2.1.2 Prognozy pn. Budowa geologiczna, ukształtowanie terenu, wg rysunku nr [...] działka skarżącej nr a leży na terenie oznaczonym kolorem jasnozielonym i żółtym (czyli nie na terenach w lokalnym obniżeniem terenu) ze spadkiem w kierunku północnym, tj. w kierunku rowu melioracyjnego (k. 419 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin. oraz Opracowanie Ekofizjograficzne - Mapa rzeźby terenu, 2017 r., na stronie BIP pod adresem jak wyżej). W pkt. 3.4 Prognozy, w części pn. Wody powierzchniowe i podziemne stwierdzono, że obszar objęty Planem miejscowym nie jest zagrożony powodziowo, wystąpieniem powodzi, że w rejonie planu nie przepływają cieki wodne (k. 430 - 431 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin. oraz k. 401). Oceniono, że docelowa realizacja przeznaczenia Planu miejscowego w zakresie istniejącej i nowej projektowanej zabudowy (MN, MN/U, U, KDL, KDD i KDW) będzie generowała zwiększone ilości wód opadowych i roztopowych do zagospodarowania (jest to okoliczność niesporna i nie budzi wątpliwości Sądu). Z tego powodu projekt planu ustala nakaz zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno - rozsączających lub ich odprowadzania poprzez system rozdzielczej kanalizacji deszczowej powiązany z istniejącym układem kanalizacji deszczowej lub systemu wód powierzchniowych poprzez systemy retencyjne na terenie. Oceniono, że wprowadzone ustalenia pozwolą na właściwie prowadzoną gospodarkę wodami opadowymi i roztopowymi, co nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko (czyli także na grunty sąsiednie w tym działki skarżącej) (k. 429 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W konsekwencji przedstawiono w pkt. 3.5 Prognozy ustalenia mające wspierać ochronę środowiska w tym: - zachowanie udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenach zabudowy; - zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno - rozsączających; - stosowanie systemów retencyjno - rozsączających pozwalających na naturalną retencję wody na własnym terenie; - realizacja kanalizacji deszczowej pozwalającej na zbieranie nadmiaru wody opadowej np. po nawalnych deszczach lub gwałtownych roztopach (k. 437 i k. 438 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). Oceniono jako obojętne oddziaływanie na wody powierzchniowe i podziemne oraz na klimat lokalny projektowanych terenów MN i MN/U (k. 433 - 435, Tabela 5 i 6, Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). Według Prognozy ochronę przed nawalnymi deszczami i burzami ma zapewnić odpowiedni udział powierzchni biologicznie czynnej dostosowany do obecnego zagospodarowania i zabudowy, a także otwarte tereny zieleni, dzięki czemu na terenie na którym powstanie woda opadowa i roztopowa możliwa będzie jej retencja, a ograniczony zostanie spływ powierzchniowy (k. 431 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). Kierując się ww. postanowieniami Prognozy w Planie miejscowym - co jest w ocenie Sądu istotne - ustalono nakazy określonego sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych na terenach planowanych pod zabudowę: - M, MN/U, U, ZC, 1ZP/KDW: - zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych na terenach na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno-rozsączających, - do systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej lub systemu wód powierzchniowych poprzez systemy retencyjne na terenie (zob. tiret pierwsze i drugie lit. e pkt. 10 w każdym z ust. 1 - 19, 39 - 40 § 5 Planu miejscowego); - KDZ, KDL, KDD, KDP, KDW, K poprzez systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej powiązany z istniejącym układem kanalizacji deszczowej i wód powierzchniowych poprzez systemy retencji (zob. lit. e w pkt. 10 w każdym z ust. 43 - 96 § 5 Planu miejscowego). W konsekwencji w Planie miejscowym wprowadzono także wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący, w przypadku ustalenia MN, zasadniczo minimum 40%. Plan miejscowy ustalił zatem nakaz określonego sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno-rozsączających albo do systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej oraz wysokim wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. Nie przewiduje odprowadzania/kierowania wód opadowych i roztopowych z terenów innych działek na teren działki skarżącej nr a w celu ich tam zretencjonowania. W Prognozie nie stwierdzono, tak jak to przedstawia Gmina Opole w odpowiedzi na skargę, że rozwiązanie projektowe jest uzasadnione bo "(...) istotna jest możliwość zapewnienia odbioru wód opadowych dla planowanego rozwoju zabudowy w rejonie W. bez dodatkowego narażania na zalanie istniejącej i planowanej zabudowy (...) w miarę realizacji zabudowy zwiększy się ilość wód opadowych do zagospodarowania, co należało uwzględnić w skarżonym planie miejscowym" (k. 16 akt sądowych). Według Prognozy uwzględnia ona istniejące uwarunkowania, aktualną zabudowę i zagospodarowanie terenu dostosowując do nich projektowane przeznaczenie. Nie przewiduje "narażania" wodami opadowymi i roztopowymi istniejącej i planowanej zabudowy w wyniku jej rozwoju na podstawie ustaleń Planu miejscowego. Nie sposób uznać, że racjonalny uchwałodawca lokalny dopuściłby w takim przypadku dalszą zabudowę osiedla [...]. Takie stwierdzenie jest więc dowolne i niczym niepoparte. Przeczy ustaleniom faktycznym z Prognozy, że działka skarżącej nr a jest właśnie terenem o bardzo korzystnych i korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych. W ocenie Sądu wykluczenie w całości spod zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN terenu działki nr a, w części oznaczonej symbolem 1ZP, o wym. ok. 54m x 24/20m, tylko z powodu przebiegu po tym terenie w niewielkim zakresie sieci kanalizacji sanitarnej [...] (tj. w północno - zachodnim części terenu 1ZP) lub strefy sanitarnej cmentarza do 50 m (tj. w południowo - wschodniej części terenu 1ZP); lokalizacji na sąsiedniej działce rowu melioracyjnego (rów melioracyjny nie przebiega przez działkę nr a), który niespornie ma na celu zapobieganie podtapianiu i podmakaniu terenów przez, które rów ten przebiega, ale w którym woda pojawia się tylko okresowo; z powodu potrzeb retencjonowania wód opadowych i roztopowych lub zagrożeń stwarzanych przez te wody (podmakania, podtapianie wodami opadowymi lub roztopowymi) byłoby nieracjonalne i w sposób nieuprawniony ingeruje w wykonywanie prawa własności, nadmiernie i niepotrzebnie je ograniczając. Współczesna technika budowlana dysponuje rozwiązaniami, które z problemami retencjonowania wód opadowych i roztopowych (np. systemy rozsączające), podmakania czy okresowego podtapiania tymi wodami (np. opaski drenażowe), rowu melioracyjnego (np. zarurowanie, przepusty), czy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej (np. przełożenie), w sposób pewny sobie radzą. Nie stanowią zatem same w sobie przeszkody tego rodzaju, by w realiach rozpoznawanej sprawy teren działki nr a, w części oznaczonej symbolem 1ZP, wykluczyć w całości spod postulowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, podobnej jak na terenach sąsiednich i przeznaczyć pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej 1ZP. W realiach tej sprawy nie da się wywieść takiego uzasadnienia z potrzeb właściwego ukształtowania stosunków wodno - retencyjnych, zwłaszcza, że teren działki skarżącej w granicach ustalenia 1ZP jest, ze względu na warunki wodne, właśnie terenem o bardzo korzystnych i korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych. Takich potrzeb i zagrożeń nie dostrzegł organ wykonawczy Gminy Opole na etapie postępowań administracyjnych w toku których, w odniesieniu do innych działek nr e, nr f, nr g i nr h, położonych wzdłuż tego samego rowu melioracyjnego, wydał na rzecz inwestorów decyzje lokalizacyjne i pozwolenie na budowę (k. 685 - 704 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Dotyczyły one budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. W pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr h przewidział wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym (k. 687 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Także sam uchwałodawca lokalny nie był przekonany do istnienia opisanych powyżej potrzeb w zakresie retencji i zagrożeń jako ważnych i realnych skoro w tym samym Planie miejscowym działki nr h i nr f, które przecina rów melioracyjny i sieć [...], oznaczył jako MN. Z kolei od strony północnej linia rozgraniczająca terenu 2MN nie została odsunięta od rowu melioracyjnego na odległość, jak na działce skarżącej nr a, kilkudziesięciu metrów. Jest odsunięta na odległość kilku metrów lub nawet biegnie jego skrajem. Podobnie postąpił w uchwale Nr XVI/270/25 Rady Miasta Opola z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski V" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 17423) obejmującego tereny osiedla [...] położone na zachód od zaskarżonego Planu miejscowego. W ww. uchwale Nr XVI/270/25, według jej rysunku, tereny, przez które przebiega górna część tego samego rowu melioracyjnego, biegnąca wzdłuż projektowanej drogi 1KDL (stanowiącej przedłużenie drogi 3KDL z planu "Wrzoski II" w Opolu), zostały oznaczone ustaleniami: 15MNW, 1MN czy 2UE, a wydzielone z rowem melioracyjnym tereny 8ZP i 9ZP są kilkakrotnie węższe niż teren 1ZP na działce skarżącej (k. 109 akt sądowych). Dalej Sąd zauważył, że organ planistyczny uzasadniał sporne ustalenie 1ZP także tym, że: "(...) teren 1ZP wraz z terenami: 2ZP, 3ZP, 4ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego". Jako publicznie dostępny teren zieleni urządzonej będzie poprawiał jakość życia i zdrowia mieszkańców. Wpłynie na ruch mas powietrza. Zapewni przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych w środowisku zurbanizowanym. Rację ma Gmina Opole, że tereny biologicznie czynne, wolne od zabudowy, odpowiadają za właściwe kształtowanie mikroklimatu, w zakresie którego istotną rolę odgrywa przewietrzanie terenu. Niwelują zagrożenia stwarzane przez zwiększenie powierzchni zabudowy, tj. zmianę mikroklimatu, czyli pogorszenia warunków termicznych i wilgotnościowych oraz warunków przewietrzenia terenu. Gmina jednak zdaje się pomijać specyfikę terenów dawnej wsi W., włączonej dopiero w 2017 r. do O., obecnie jej osiedla mieszkaniowego, o charakterystyce zabudowy wiejskiej, jednorodzinnej, w tym zagrodowej oraz drobnymi usługami, z zabudowaniami rozproszonymi, z licznymi użytkami rolnymi wokół, położonego na zachód od historycznego centrum miasta O. Nie występuje tu zwarta miejska zabudowa do której odwołują się postanowienia Studium. W sąsiedztwie terenu działki nr a, w części oznaczonej symbolem 1ZP, taka zabudowa nie jest nawet planowana. Jest planowane ustalenie MN, które ma mieć zupełnie inny charakter. W Planie miejscowym dla terenów MN wprowadzono przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, z liczbą kondygnacji do 2, z dopuszczonym poddaszem użytkowym. Ustalono wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej - zasadniczo minimum 40% (min. 40% dla terenu 2MN, 7MN, 11MN i 12MN). Ograniczono zabudowę do maksimum 25%. Gmina Opole na etapie procedury planistycznej w Prognozie ustaliła, że: "(...) Zachowanie powierzchni biologicznie czynnej ustalone dla poszczególnych przeznaczeń pozwoli na wykluczenie uszczelnienia całej działki, co w części zrekompensuje niekorzystne oddziaływania w tym zakresie" (k. 430 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W efekcie w Prognozie oddziaływanie projektowanych terenów MN na klimat lokalny oceniono jako obojętny (k. 433 - 435, Tabela 5 i 6, Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W ocenie Sądu zaprojektowanie zabudowy terenów MN jako wolnostojącej, jednorodzinnej, niskiej, z dużą powierzchnią biologicznie czynną (min. 40%) i ograniczoną powierzchnią zabudowy (maks. 25%) służy właściwemu kształtowaniu mikroklimatu. Służy swobodnemu przepływowi mas powietrza, zapewnia przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych. W takiej sytuacji nie wystarczy odwołanie się - jak w odpowiedzi na skargę - do ogólnych publikacji i faktów notoryjnych, co do niespornie pozytywnego wpływu terenów biologicznie czynnych na mikroklimat oraz negatywnych konsekwencji tzw. "wysp ciepła" na terenach zurbanizowanych. Musi to być odniesione do realiów danej sprawy, do ustaleń Prognozy i do przyjętych w Planie miejscowym ww. rozwiązań planistycznych. Gmina Opole nie wykazała dostatecznie, że wykluczenie w całości spod postulowanej przez skarżąca zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i stworzenie, pomiędzy już projektowanymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym 2MN, 7MN, 11MN i 12MN) oraz drogami (3KDL, 4KDL i 5KDL), na działce skarżącej nr a, dodatkowego publicznie dostępnego, szerokiego pasa terenu zieleni urządzonej 1ZP, wykluczającego na nim zabudowę MN nawet w odległości ok. kilkudziesięciu m od rowu melioracyjnego, jest uzasadnione racjami nadrzędnymi - bez których nie jest możliwe kształtowaniem właściwych warunków wodno - retencyjnych oraz anemometrycznych na tym terenie, a które to racje są nadrzędne nad prawem własności skarżącej i wynikają z obiektywnych okoliczności. W ocenie Sądu takich okoliczności w postępowaniu sądowym organ planistyczny nie wykazał w stopniu pozwalającym skargę oddalić. Organ planistyczny nie wykazał, że za takim rozwiązaniem planistycznym przemawiają obowiązki zapewnienia mieszkańcom dostępu do terenów zielonych, rekreacyjnych czy "ciągów ekologicznych". Organ planistyczny zdaje się nie dostrzegać, że część działki skarżącej, na południe od drogi 3KDL, przeznaczył w Planie miejscowym na publicznie dostępny teren zieleni urządzonej 1ZP/KDW, tworząc, wespół z terenami innych działek, zwarty kwartał takiej zieleni o łącznej pow. 24,6a. Nadto przeznaczenie pod zieleń urządzoną uzyskały inne tereny objęte opracowaniem, w tym położony w sąsiedztwie działki nr a, po drugiej stronie skrzyżowania dróg 3KDL, 4KDL i 5KDL, duży kwartał terenu 15ZP (150,8a), czy też położone wzdłuż niektórych dróg KDL i KDW pasy zieleni urządzonej o szerokości 10m lub 5m. Sąd dostrzegł też, że Gmina Opole uchwałą Nr LXXV/1291/23 Rady Miasta Opola z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski III" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 2773) oraz uchwałą Nr XVI/270/25 Rady Miasta Opola z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski V" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 17423) objęła sąsiednie tereny osiedla [...]. W pierwszym przewidziano tereny sportu i rekreacji 1US o pow. 98,2a, a w drugim tereny 5ZP o pow. 269,2a (k. 109 akt sądowych). Gmina Opole zrealizowała tym samym, akcentowane w odpowiedzi na skargę, postulaty Studium w zakresie zapewnienia każdemu osiedlu mieszkaniowemu bezpośredniego dostępu do terenów zieleni i rekreacji z wszystkimi ich niezbędnymi i pozytywnymi funkcjami. Jednocześnie należy zaznaczyć, że teren działki skarżącej razem z terenami sąsiednimi nie tworzy w sąsiedztwie rowu melioracyjnego "(...) ciągu ekologicznego" kwalifikującego się do zachowania, bo są to obecnie tereny upraw rolnych. Ma rację Gmina Opole, że "(...) położenie działki Skarżącej w sąsiedztwie istniejącego cmentarza i wynikającej z tego strefy sanitarnej cmentarza obejmującej znaczną część działki nr a, co w sposób istotny ogranicza możliwość i determinuje jej sposób przeznaczenia" (str. 14 odpowiedzi na skargę), jednak nie wyłącza to całkowicie możliwości jej inwestycyjnego wykorzystania. W granicach działki nr a sporny teren 1ZP tylko w niewielkiej części leży w strefie sanitarnej do 50m. W pozostałej części leży w strefie sanitarnej od 50m do 150m (podobnie jak tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2MN, 8MN - 9MN, 11MN - 14MN). Położenie terenu 1ZP w strefie sanitarnej od 50m do 150m nie wyklucza go spod postulowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN o ile spełnione są dodatkowe obostrzenia w zakresie zaopatrzenia w wodę (o czym więcej w dalszej części uzasadnienia wyroku Sądu). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W dalszej części Sąd odniósł się do skargi w zakresie w jakim teren działki nr a oznaczono w Planie miejscowym symbolem planistycznym: 3KDL, 4KDL i 5KDL (tereny dróg publicznych - ulice lokalne), 1ZP/KDW (tereny zieleni urządzonej oraz tereny dróg wewnętrznych), 2U (tereny zabudowy usługowej) oraz 12MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Uznał, że skarga w tym zakresie jest bezzasadna. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśni swoje stanowisko w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod drogi lokalne 3KDL, 4KDL i 5KDL. W sprawie, co musi zostać podkreślone, powierzchnia działki należącej do skarżącej wynosi [...]a, a pod teren dróg publicznych 3KDL, 4KDL i 5KDL, został przeznaczony łącznie jej znaczny fragment [...]a. Pomimo takiego wyznaczenia ciągów komunikacyjnych, skarżącej pozostała do zagospodarowania pozostała powierzchnia i - co istotne - doskonale skomunikowana wydzielonymi drogami 3KDL, 4KDL i 5KDL. Takie wydzielenie części terenu działki nr a pod drogi 3KDL, 4KDL i 5KDL (ok. 27,80 % jej powierzchni) nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia jej prawa własności. Postanowienia Planu miejscowego w zakresie działki skarżącej nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że sąsiednie działki (objęte w Uchwale przeznaczeniem planistycznym 3KDL, 4KDL i 5KDL) podlegają tym samym ograniczeniom co działka skarżącej. Pod drogi 3KDL, 4KDL i 5KDL zostały przeznaczone nie tylko tereny działki nr a ale także tereny innych działek sąsiednich. Dostrzec też należy, że wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg lokalnych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. System komunikacji jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Władztwo planistyczne gminy obejmuje przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym planem, ich komunikowania z drogą publiczną i ujęcia dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Drogi 3KDL, 4KDL i 5KDL zapewnią obsługę komunikacyjną także terenom działki skarżącej. W tym kontekście zasługuje na uwzględnienie argumentacja Gminy Opole, zawarta w odpowiedzi na skargę, mająca potwierdzenie w aktach sprawy. Gmina Opole dostatecznie i wyczerpująco wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu, że w odniesieniu do wyznaczonego (na działce skarżącej) terenu drogi publicznej o znaczeniu lokalnym, oznaczonej w planie symbolem 3KDL, ma ona swoją kontynuację/przedłużenie z innymi projektowanymi drogami spoza granic obszaru skarżonego Planu miejscowego - posiada kontynuację ww. planach miejscowych: w planie miejscowym "Wrzoski III" w Opolu w postaci drogi 2KDL oraz w planie miejscowym "Wrzoski V" w Opolu w postaci drogi 1KDL. Ich połączenie daje możliwość skomunikowania planowanych terenów zabudowy z ul. [...] - jedną z głównych ulic O. - arterią wjazdową z miasta i dojazdową do centrum. Drogę tę zaprojektowano jako ważny ciąg komunikacyjny zakończony połączeniem z ulicą [...]. Droga ta umożliwi efektywne skomunikowanie nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z centralnej części obszaru planu. Nie sposób planować rozwoju zabudowy bez zabezpieczenia terenów niezbędnych dla układu drogowego, który ma obsłużyć te tereny. Z kolei ustanowione w granicach działki nr a fragmenty dróg 4KDL i 5KDL stanowią poszerzenie istniejącej drogi ul. [...] w liniach rozgraniczających na 12 i 15 m, co daje - jak słusznie podnosi Gmina Opole - możliwość zrealizowania wszystkich niezbędnych elementów drogi. Reasumując przeznaczenie części działki skarżącej pod drogi publiczne 3KDL, 4KDL i 5KDL jest zatem niezbędne i proporcjonalne dla właściwej obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej, odciążenia ruchu samochodowego oraz połączenia sąsiadujących ze sobą terenów zabudowy z ulicą [...]. Według rysunku Planu miejscowego, poszczególne nowe ustalenia planistyczne wyznaczone w granicach działki skarżącej, znajdują od granicy cmentarza parafialnego we W. w odległościach: do 50m (w nieznacznej części) i do 150m sporny teren 1ZP; do 50m (w nieznacznej części) i do 150m teren zabudowy usługowej 2U; do 150m (w części) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 12MN. Zawarcie ww. terenów w strefie sanitarnej cmentarza sprawia, iż w zabudowie i zagospodarowaniu obowiązuje przestrzeganie przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315, dalej jako: "r.w.s.c."). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prawne wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący teren planowanego cmentarza, winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295, z późn. zm.) obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 r.w.s.c. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 788/24 i powołane w nim wyroki NSA). Przepis § 3 r.w.c.s. stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (ust. 1). Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500m (ust. 2). Z § 3 r.w.s.c. wynika ograniczenie możliwości usytuowania w sąsiedztwie cmentarza: zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych w odległości poniżej 150m. Tak więc cmentarz winien być bowiem zlokalizowany tak, aby w odległości co najmniej 50m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w tym przepisie (i odwrotnie). Natomiast strefa sanitarna od 50m do 150m nie wyklucza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jeśli teren posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zaskarżona Uchwała przestrzega tych ograniczeń. W § 5 ust. 19 pkt. 3 Uchwały dla terenu 2U uchwałodawca lokalny dopuścił zabudowę usługową ale z wyłączeniem możliwości realizacji obiektów wskazanych w § 3 r.c.s.w. Natomiast dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 12MN Plan miejscowy w § 5 ust. 12 pkt 10 lit. c przewiduje zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej po jej rozbudowie. Identyczne regulacje znajdują się w Planie miejscowym dla innych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN, 8MN - 9MN, 11MN - 14MN) leżących w strefie sanitarnej cmentarza do 150m od jego granic, co zapewnia dochowanie standardów środowiska oraz warunków higienicznych i zdrowotnych z możliwością inwestycyjnego wykorzystania tych nieruchomości. Rada Miasta Opole nie wykroczyła zatem ponad wskazany zakres władztwa planistycznego korespondując ww. postanowieniami planistycznym z unormowaniami § 3 r.c.s.w. W tym miejscu Sąd ponownie zwraca uwagę, że w granicach działki nr a sporny teren 1ZP tylko w niewielkiej części leży w strefie sanitarnej do 50m. W pozostałej części leży w strefie sanitarnej od 50m do 150m (podobnie jak tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2MN, 8MN - 9MN, 11MN - 14MN) co nie wyklucza go całkowicie spod postulowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd dostrzegł, że niespornie teren działki skarżącej jest użytkowany rolniczo, czemu skarżąca nie oponuje. Jego objęcie symbolami planistycznymi: 3KDL, 4KDL i 5KDL (tereny dróg publicznych - ulice lokalne), 1ZP/KDW (tereny zieleni urządzonej oraz tereny dróg wewnętrznych), 2U (tereny zabudowy usługowej) oraz 12MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie uwzględnia co prawda istniejącego sposobu ich zagospodarowania, bo nie przeznacza ich pod tereny rolnicze. Jednak teren działki skarżącej może być nadal tak użytkowany, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie regulacji art. 35 u.p.z.p. Nie pozbawia to skarżącej przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem Planu miejscowego jak i obecnie) atrybutów prawa własności. W ocenie Sądu włączenie terenu działki skarżącej do ww. terenów 3KDL, 4KDL i 5KDL (tereny dróg publicznych - ulice lokalne), 1ZP/KDW (tereny zieleni urządzonej oraz tereny dróg wewnętrznych), 2U (tereny zabudowy usługowej) oraz 12MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie narusza prawa jednak przede wszystkim z tego powodu, że takie rozwiązanie mieści się w ramach tzw. "władztwa planistycznego", mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Gmina Opole trafnie powołała się na art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), ale również szereg innych uwarunkowań, m.in. wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p.), co odpowiednio przełożone zostało na ustalenia Planu miejscowego, w tym także ustalenia: 3KDL, 4KDL, 5 KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN. Skarżąca nie sprzeciwiła się tej argumentacji i nie przedstawiła zarzutów przeciwnych. Postanowienia Planu miejscowego w tym zakresie nie naruszają zatem zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że tereny sąsiednich działek (objętych w Planie miejscowym ustaleniem 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW) także podlegają tym samym ograniczeniom, co teren działki skarżącej. Nie można pominąć, że pod ustalenie 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW przeznaczono teren rolny działki skarżącej, z terenami działek sąsiednich, które podobnie jak ona, nie miały ustalonej możliwości zabudowy, czy nawet ekspektatywy jej zabudowy. Nic takiego nie wynika ze zgromadzonej w sprawie akt. Wobec braku naruszeń prawa i braku wywodów skargi podważających argumentację Gminy Opole, co do zasadności przeznaczenia działki skarżącej pod 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN, nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku. Ma rację Gmina Opole, że w realiach kontrowanego Planu miejscowego przyjęte rozwiązanie planistyczne 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, realizuje wymagania ochrony środowiska, a także i potrzeby interesu publicznego. Reasumując rację ma Gmina Opole, że w odniesieniu do przeznaczenia działki skarżącej pod 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN nie powinny być uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia Planu miejscowego w spornym zakresie nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga ponownego wyeksponowania - że tereny działek sąsiednich podlegają tym samym ograniczeniom i regulacjom. Zdaniem Sądu przeznaczenie, przebieg i układ granic terenów 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN wyznaczonych na działce skarżącej znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach kontrolowanej sprawy, a interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego Skarżącej. Opisana ingerencja w prawo własności jest w zakresie przeznaczenia działki skarżącej pod 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN przydatna, niezbędna i proporcjonalna (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20). Sąd zbadał zgodność Planu miejscowego ze Studium, na które powołuje się tak skarżąca kwestionując ustalenie 1ZP jak i Gmina Opole uzasadniając wprowadzenie spornego rozwiązania planistycznego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, przyjęto w jej załączniku nr 1 - tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: "część tekstowa Studium", "załącznik nr 1 do Studium"), oraz jej załącznik graficzny nr 3 - Kierunki zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "załącznik graficzny do Studium"). Zostały one opublikowane w BIP Gminy Opole, na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_245. W ocenie Sądu informacja o treści ww. Uchwały i jej załącznikach, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem notoryjnym. Fakt taki nie jest przedmiotem dowodzenia. Stanowi, przez swój charakter i wymiar, element stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 385/19). Ponadto w aktach administracyjnych, na rysunku Planu miejscowego, zmieszczono wyrys ze Studium dla obszaru W. (k. 853 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Dodatkowo Gmina przedłożyła wypis i wyrys - dla terenu działki nr a obręb W. - z Studium (k. 96 - 97 akt sądowych). Według ww. dokumentów teren działki nr a wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem brązowym, symbolem 1.1.M., z opisem w legendzie: "strefa "M" mieszkaniowa" (por. załącznik graficzny do Studium udostępniony na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_245 oraz k. 97 i 98 akt sądowych). Na str. 144 i 145 części tekstowej Studium zamieszczono kartę jednostki urbanistycznej Nr 1 W. Według karty teren działki nr i wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem brązowym, symbolem 1.1.M., z kierunkiem przekształceń "strefa mieszkaniowa 1.1.M" (także k. 97 akt sądowych). Studium Gminy Opole było przedmiotem analiz tut. Sądu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 423/24). Z ustaleń Studium wynika m.in., że ustalono w nim kierunki rozwoju gminy Opole wyznaczając sześć "stref funkcjonalno - przestrzennych". Jedną z nich jest "strefa mieszkaniowa", w której nazwie wskazano dominujący sposób użytkowania terenów - "mieszkaniowy". Przy czym Studium zawiera wytyczne co do tego, co mieści się w tak określonym dominującym kierunku przeznaczenia terenów położonych w strefie mieszkaniowej. Sąd dostrzega, że jest on zróżnicowany i obejmują m.in.: zabudowę mieszkaniową, wyposażenie w komunikację (ciągi komunikacyjne, drogi lokalne, dojazdowe i ciągi pieszojezdne), infrastrukturę techniczną oraz zieleń. Kierunek rozwoju "mieszkaniowy" obejmuje zatem przeznaczenie terenu "strefy mieszkaniowej" nie tylko pod samą "zabudowę" ale także szereg innych komplementarnych i niezbędnych dla "strefy mieszkaniowej" funkcji, które ze swojej natury będą w planie miejscowym wyłączone spod zabudowy. Sąd podziela pogląd prawny NSA, choć wyrażony w innej sprawie, to na tle postanowień tego samego Studium Gminy Opole i użytego w nim spornego wyrażenia: "strefa mieszkaniowa" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20). Mając go na uwadze, w ocenie Sądu, opisane w Studium wyrażenie "strefa mieszkaniowa 1.1.M" jest pojęciem dużo szerszym niż planistyczne przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren z określonym w Studium kierunkiem "strefa mieszkaniowa 1.1.M" nie musi zatem, a wręcz nie może być w całości przeznaczony w planie miejscowym pod taką zabudowę mieszkaniową skoro ma obejmować także inne komplementarne względnie niej funkcje. Studium nie określiło zatem funkcji przyszłego przeznaczenia terenu działki nr i pod zabudowę mieszkaniową wielo lub jednorodzinną. Nie sposób, z analizowanych postanowień Studium, wywieść chronionej prawnie ekspektatywy takiej zabudowy nieruchomości skarżącej, którą miałby naruszyć zaskarżony Plan miejscowy (podobnie NSA w wyroku z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 685/21). Studium wskazuje, co prawda postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy przyjąć w strefie mieszkaniowej w przypadku zabudowy jednorodzinnej, ale - co istotne - nie stanowi o tych funkcjach jako jedynych możliwych do realizacji w strefie mieszkaniowej. Co więcej, właśnie ustalenie w Planie miejscowym m.in. terenów dróg publicznych jednoznacznie określonych i zapewniających właściwą obsługę komunikacyjną planowanej zabudowy, terenów zieleni urządzonej, czy terenów chroniących istniejące różne formy zieleni - wypełniają ustalenia Studium, co wynika wprost z jego postanowień. Stąd w ocenie Sądu przeznaczenia planistyczne działki skarżącej czy to pod tereny MN (jak tego domaga się skarżącą), czy to pod tereny 1ZP, 3KDL, 4KDL, 5KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN (jak ustaliła to Gmina Opole w Uchwale) zawiera się w ustalonych w Studium kierunkach rozwoju strefy mieszkaniowej: mieszkaniowa jednorodzinna, zieleń urządzona, czy tereny dróg publicznych lokalnych. Jest tak, bo Studium w sposób bardzo ogólny i elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy dla strefy mieszkaniowej 1.1.M obejmującej teren działki skarżącej. Jest to dla właściciela nieruchomości niekorzystne, bo stwarza niepewność, co do przyszłego, konkretnego przeznaczenia jej terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie oznacza to jeszcze naruszenia prawa. W ocenie Sądu w zakresie przeznaczenia terenu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod tereny 1ZP, 3KDL, 4KDL, 5 KDL, 1ZP/KDW, 2U oraz 12MN nie zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy aktami planistycznymi Gminy Opole. Przyjęte w kwestionowanym Planie miejscowym przeznaczenie terenów, na których znajduje się teren działki skarżącej, nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium. Co do trybu procedury planistycznej Sąd stwierdza, że przy podjęciu zaskarżonej Uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., udokumentowane w Dokumentacji planistycznej T. I i T. II, zgodnie z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404 - dalej jako "rozporządzenie"), co zostało przesądzone w wyroku tut. Sądu z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 538/24 i jako takie rozstrzygnięcie to (co do prawidłowości procedury sporządzenia Planu miejscowego) korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Sąd jest nim związany. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt. 2 sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (300 zł). Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.