I SA/Op 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 marca 2023 r., nr WR.ZUZ.4.4200.1.2022.KK w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na zgłoszenie wodnoprawne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Głównego Otmuchów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2022 r., nr WR.4.1.4200.39.2022.JJ, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 300,00 zł (słownie złotych: trzysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. (dalej jako: skarżąca, strona) jest decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13.03.2023 r. którą organ ten działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2000 ze zm.) [dalej: K.p.a.] – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Otmuchów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16.12.2022r., wydaną w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na dz. ew. nr a obręb W., gmina Ł., powiat n., woj. opolskie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22.11.2022r. do siedziby Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzoru Wodnego Otmuchów wpłynęło zgłoszenie wodnoprawne skarżącej dotyczące zamiaru wykonania czynności podlegającej obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2022 poz. 2625 ze zm.)- [dalej: P.w.], polegającej na wykonaniu urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni, na potrzeby zwykłego korzystania z wód na dz. ew. nr a obręb W., gmina Ł., powiat n., woj. opolskie. Do wniosku strona dołączyła pismo nr [...] z dnia 24.10.2022r. Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ł., informujące o braku sieci kanalizacyjnej w m. W., a co za tym idzie o braku możliwości podłączenia istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ew. nr b, a. Kierownik Nadzoru Wodnego Otmuchów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dokonał analizy formalno-prawnej złożonego zgłoszenia wodnoprawnego pod kątem zgodności z art. 421 i art. 422 P.w. W trakcie czynności związanych z analizą ww. zgłoszenia Kierownik Nadzoru Wodnego w Otmuchowie stwierdził, iż na mocy § 7 pkt. 4 rozdział 2 uchwały nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 24.06.2010r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr [...], poz. [...] z dn. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. - dla nieruchomości o numerze ew. b i a, ustalony został obowiązek odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej nakazuje się odprowadzanie do szczelnych zbiorników wybieralnych. W związku z powyższym, po stwierdzeniu, że na dz. ew. nr a obręb W., gmina Ł., jedyną dopuszczalną, pozostającą w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – [dalej: MPZP], formą odprowadzania ścieków bytowych jest podłączenie do sieci kanalizacyjnej, a do czasu jej realizacji dopuszczono odprowadzanie do szczelnego zbiornika wybieralnego, Kierownik Nadzoru Wodnego Otmuchów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał, że zobligowany był do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na dz. ew. nr a obręb W., gmina Ł., powiat n., woj. Opolskie. Stwierdził bowiem, że wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni ścieków sprzeczne jest z zapisami MPZP, a mając na uwadze art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. uznał, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołania strony organ II instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 13.03.2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 10.02.2023r. wystąpił do Urzędu Gminy w Ł. z zapytaniem czy planowane wykonanie urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na dz. ew. nr a obręb W., jest zgodne z MPZP oraz czy jest dopuszczalne odprowadzanie ścieków bytowych za pomocą urządzenia wodnego, służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni ścieków. W dniu 21.02.2023r. wpłynęło pismo Wójta Gminy Ł. nr [...] dnia 16.02.2023r. Zgodnie ze stanowiskiem gminy budowa i przyłączenie do przydomowej oczyszczalni ścieków jest zgodne z MPZP, z uwagi na fakt, iż zapisy tego planu są niezgodne w tym zakresie z regulacjami art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2022 poz. 2519) [dalej: u.c.p.g.]. Zatem skoro przepis ustawy dopuszcza realizację przydomowych oczyszczalni ścieków, to MPZP w tym zakresie nie powinien być niezgodny z zapisami ustawy i podlega wykładni rozszerzającej. Organ nie podzielił powyższego stanowiska Wójta Gminy Ł. Przyjął bowiem, że uregulowania zawarte w treści u.c.p.g. określają dopuszczalne metody usuwania nieczystości przez właścicieli nieruchomości. W gestii organów gminy pozostaje natomiast określenie w postanowieniach MPZP jakie formy są dopuszczalne z ramach wprowadzonego ładu planistycznego. Nie można zatem przeprowadzać rozszerzającej wykładni postanowień MPZP w odniesieniu do przepisów, które określają jedynie katalog dopuszczalnych metod gospodarowania odpadami, które następnie są doprecyzowane w samym planie. Tym samym nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. We wniesionej skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: 1. § 7 ust. 4 Uchwały nr [...] Rady Gminy Ł. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. poprzez jego błędną wykładnię a mianowicie błędnym uznaniu, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości skarżącej jest sprzeczna z ustaleniami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zgłoszonego sprzeciwu organu I instancji w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącej jest zgodne z przepisami prawa, a na terenie działki objętej zamierzeniem budowlanym brak jest możliwości podłączenia do kanalizacji, 3. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot opłaty od skargi na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena dopuszczalności zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych na przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje obowiązek odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej nakazuje się odprowadzanie do szczelnych zbiorników wybieralnych. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest zatem przesądzenie czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać czy wykluczać realizację przydomowych oczyszczalni ścieków przewidzianą w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Wskazać należy, że analogiczny problem rozpatrywany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9.05.2023 r., sygn. akt III SA/Po 101/23 (dostępny, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w związku z czym w swoich dalszych wywodach posłuży się również argumentacją tam wskazaną. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Stosownie do art. 423 ust. 5 P.w. organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 P.w., czyli m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 7). Zgodnie z § 7 pkt 4 rozdziału 2 uchwały nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 24.06.2010r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr [...], poz. [...] z dn. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. - nakazuje się odprowadzenie ścieków bytowych i komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej do szczelnych zbiorników wybieralnych), a ścieków opadowych do kanalizacji deszczowej, przy czym z dróg i utwardzonych parkingów po ich uprzednim podczyszczeniu. Zgłoszenie wykonania przedmiotowego urządzenia wodnego wskazuje zaś, że strona planuje odprowadzać ścieki bytowe do przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków. Podkreślić tu należy, że co do zasady sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Jednakże, w sytuacji, gdy zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakazy odnośnie zamierzeń inwestycyjnych, dozwolonych przepisami prawa wyższej rangi, niż akt prawa miejscowego, to należy uznać, że zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Treść wskazanego wyżej § 7 pkt 4 rozdziału 2 uchwały nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 24.06.2010r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr [...], poz. [...] z dn. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. nakazuje odprowadzenie ścieków bytowych i komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej do szczelnych zbiorników wybieralnych). Powyższe regulacje zawarte w planie stoją jednak w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej - art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. stanowiącym, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ze wskazanego przepisu wyraźnie wynika, że jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidujące możliwości odprowadzania nieczystości do przydomowych oczyszczalni ścieków pozostają zatem w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., czyli normą aktu wyższego rzędu - ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 423 ust. 5 P.w., dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wykonania urządzenia wodnoprawnego, naruszającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany bowiem w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (por.: prawomocne wyroki o sygn. akt II SA/Gd 181/09, IV SA/Po 194/09 i II SA/Op 207/17). Ponadto, zapisów planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Zakaz taki umieszczony w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca bowiem, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 1247/15). Również w wyrokach o sygn. akt II OSK 1095/16, akt IV SA/Po 694/13 wskazano, że w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. W konsekwencji miejscowy plan może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu czystości w gminach. Niedopuszczalna jest zatem modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., która polega na ograniczeniu możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ustawa ta nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej (por.: wyroki o sygn. akt II SA/Ol 953/15 i II SA/Ol 3/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego prawodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, a co za tym idzie - niedopuszczalność drenażu, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, w myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (por.: wyroki o sygn. akt II OSK 472/11, II OSK 1092/15, II OSK 2367/16, II OSK 1301/17). Skoro zatem ustawa zawiera przepis dopuszczający dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zawierać regulacji negujących możliwość ich realizacji. Jeśli zaś dojdzie, tak jak w niniejszej sprawie, do takiej sytuacji, to pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu czy zakazuje stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu). Istotne jest, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza także inne rozwiązania. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, organy obu instancji naruszyły zatem art. 423 ust. 5 P.w., co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.