I SA/Op 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi A. M. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 5 października 2017 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając wniosek wskazała na bardzo złą sytuacją finansową i rodzinną, która trwa od 1993 r., kiedy to rozwiodła się z mężem i została matką samotnie wychowującą dwoje nieletnich dzieci. Podniosła, że jest nękana działaniami urzędników, zwłaszcza poborcy skarbowego w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które pogłębiło jej problemy finansowe. Zdaniem skarżącej, podejście organu jest tym bardziej krzywdzące, że jest ona osobą starszą ([...] lat), całe życie ciężko pracowała i samotnie wychowywała dzieci, jak też nigdy nie otrzymała żadnej pomocy ze strony Państwa. Wskazała ponadto, że obecnie musi się opiekować schorowaną matką (cierpiącą na [...] i [...]), co znacznie ogranicza jej czas na wykonywanie pracy. Podniosła też, że była zmuszona sprzedać własne mieszkanie i obecnie zamieszkuje w starym, generującym koszty domu, stanowiącym własność jej [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778) -/dalej: usus/ odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w kwocie ogółem 100.302,26 zł, obejmującej: I. składki własne płatnika, w wysokości 97.086,26 zł, w tym: a) na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 01/2002-11/2003, 06/2004-07/2004, 10/2004-11/2004, 04/2005, 10/2005, 01/2006-05/2006, 07/2006-10/2006, 12/2006, 04/2007, 06/2007, 08/2007, 10/2007-02/2008, 05/2008, 02/2009, 11/2009, 04/2010, 10/2010, 01/2011-12/2011, 05/2012, 10/2012, 01/2013-05/2013, 07/2013-12/2015 w łącznej kwocie 66.630,32 zł (w tym: z tytułu składek 39.524,72 zł, odsetek za zwłokę liczonych na dzień 05.10.2017r. 26.978 zł i kosztów upomnienia 127,60 zł), b) na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 04/2003-11/2003, 06/2004-07/2004, 10/2004-01/2005, 04/2005, 10/2005, 01/2006-05/2006, 08/2006-10/2006, 12/2006, 06/2007-02/2008, 04/2008-10/2008, 02/2009, 10/2010, 01/2011-12/2011, 09/2012-10/2012, 01/2013-05/2013, 07/2013-12/2015 w łącznej kwocie 24.024,91 zł (w tym z tytułu: składek 14.861,91 zł; odsetek za zwłokę 8.961 zł i kosztów upomnienia 202,00 zł) c) na Fundusz Pracy i FGŚP za okres 02/2003-11/2003, 06/2004-07/2004, 10/2004-01/2005, 04/2005, 06/2005-08/2005, 10/2005, 01/2006-05/2006, 07/2006-12/2006, 04/2007, 06/2007-02/2008, 04/2008- 07/2008, 02/2009, 10/2010, 01/2011-12/2011, 10/2012-11/2012, 01/2013-05/2013, 07/2013-12/2015 w łącznej kwocie 6.431,03 zł (w tym składki 3.664,05 zł, naliczone odsetki 2.589 zł i koszty upomnienia - 177,98 zł); II. odsetki za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych, w wysokości ogółem 3.216 zł, w tym: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 01/2006-05/2006, 07/2006-10/2006, 12/2006, 04/2007, 06/2007, 08/2007, 10/2007-02/2008, 05/2008 w wysokości 2.149 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2006-05/2006, 07/2006-10/2006, 12/2006, 04/2007, 06/2007, 08/2007, 10/2007-02/2008, 05/2008 w wysokości 1.067 zł. Odnosząc się natomiast do należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, organ inną decyzją z 21 grudnia 2017 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż należności finansowane przez ubezpieczonych nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu. W motywach rozstrzygnięcia decyzji nr [...] organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 i 3 usus. Podkreślił, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 ust 3 pkt 3 usus. Z informacji przekazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wynikało, że uzyskane przez stronę w 2016 r. przychody z pozarolniczej działalności gospodarczej wyniosły 16.775 zł. Natomiast, zgodnie z przedłożoną ewidencją przychodów w okresie 01/2017 - 08/2017 przychody z działalności wyniosły 6.985 zł. Organ wskazał następnie, że wobec skarżącej prowadzone było postępowanie egzekucyjne w stosunku do wierzytelności na rachunku bankowym w A S.A. na Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okres: 02/2009, 10/2012, 01/2013-12/2013, 01/2014-09/2014, na ubezpieczeniu zdrowotnym za okres: 09/2007, 04/2008, 06/2008-07/2008, 10/2012, 01-12/2013, 01/2014-09/2014, na Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 09/2007, 04/2008, 06-07/2008, 10/2012, 01-12/2013, 01/2014- 09/2014. Aktualnie, z uwagi na wpływ w dniu 24 października 2016 r. wniosku o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] zostało zawieszone. Uwzględniając zatem fakt, iż postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku, (nie zostało zakończone, a jedynie zawieszone) nie jest możliwe na obecnym etapie stwierdzenie, czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się w przyszłości całości zobowiązania składkowego. Możliwość umorzenia należności składkowych została także przeanalizowana z punktu widzenia przesłanek, które pozwalają na umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003, Nr 141, poz.1365 – dalej jako: "rozporządzenie") wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3a usus. Rozważając przesłankę opisaną w punkcie 1 ust. 1 § 3, tj. "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" organ uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodzi obawa zagrożenia egzystencji. Przedstawił zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy, z którego wynikało, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką – K. M., że z tytułu prowadzonej działalności osiągnęła w 2016 r. przychód w wys. 16.775 zł (dochód 9.338 zł) a w okresie od stycznia do sierpnia 2017 r. przychód z tego źródła wyniósł 6.985 zł (dochód, wg oświadczenia strony, 636,38 zł) i że matka skarżącej otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 1.476,59 zł. Do akt sprawy skarżąca załączyła dowody, dokumentujące ponoszone wydatki eksploatacyjne, tj. fakturę za zakup 0,5 tony węgla w kwocie 435 zł, fakturę z 21.12.2015r. za czyszczenie przewodu kominowego w kwocie 129,60 zł (co, jak przyjął Zakład, miesięcznie stanowiło kwotę 10,80 zł), dowód wpłaty podatku od nieruchomości w kwocie 77 zł, dowód wpłaty za zużycie wody i ścieki 45,04 zł, dowód wpłaty za ubezpieczenie B w kwocie 34,80 zł (dotyczy K. M.), dowód uiszczenia opłaty za śmieci 168 zł (za pięć miesięcy 33,60zł miesięcznie). Organ powołał się następnie na "informacje o wysokości minimum socjalnego" ogłaszanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (dostępne na stronach internetowych www.ipiss.com.pl), jako podstawowego wskaźnika mierzącego koszty utrzymania gospodarstwa domowego, którego wartość dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego wyniosła w 2016 r. kwotę 1.819,36 zł (909,68 zł na osobę) Wskazał również na dane statystyczne dotyczące minimum egzystencji, kształtujące się w 2016 r. dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego na poziomie 879,10 zł, tj. 439,55 zł na osobę. W oparciu o powyższe informacje organ stwierdził, że rodzina skarżącej nie osiąga dochodów poniżej minimum egzystencji i nie spełnia także przesłanek do wsparcia ze strony opieki społecznej. Zdaniem Zakładu, nie wystąpiły również okoliczności wymienione w punkcie 2 ust. 1 § 3 cyt. rozporządzenia, tj. przypadek poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżąca nie wykazała bowiem, iż zdarzenia takie wystąpiły w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej i miały negatywny wpływ na prowadzoną działalność. W zakresie przesłanki z punktu 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia opisanej jako "przewlekła choroba zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności" organ wyjaśnił, że aby było możliwe umorzenie należności na tej podstawie, musi istnieć bezpośredni związek między chorobą wnioskodawcy bądź koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny a brakiem możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych składek. Zdaniem Zakładu, w rozpatrywanej sprawie taki związek nie wystąpił. Nie kwestionując bowiem stanu zdrowia matki, potwierdzonej przedłożoną dokumentacja medyczną, organ rentowy stwierdził, że okoliczność ta nie pozbawiła strony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, albowiem działalność gospodarcza jest przez nią nadal prowadzona. Z tych przyczyn, zdaniem Zakładu, powołana przesłanka nie ma zastosowania w sprawie. W konkluzji organ stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącej, choć trudna, nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu np. w formie układu ratalnego. Organ nadmienił również, iż ryzyko związane z prowadzeniem na własny rachunek działalności gospodarczej ponosi zawsze płatnik, który powinien gromadzić środki na pokrycie kosztów działalności gospodarczej. Podkreślił przy tym, iż umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej, mającej zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, które u skarżącej nie występują. Nie godząc się z powyższą decyzją strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku szeroko opisała swą sytuację życiową, wskazując, że źródłem jej problemów były między innymi działania poborcy skarbowego, który pobrał od niej kwotę 5000 zł, na którą to kwotę jej matka zaciągnęła kredyt w C, a ona przejęła na siebie jego spłatę. Wskazała również, że wystąpiła z wnioskiem o restrukturyzację zaległości, jednak z uwagi na brak środków finansowych niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, nie został on uwzględniony. Działania te, zdaniem strony, doprowadziły jej firmę do jeszcze większego zadłużenia i zamiast pomocy ze strony urzędników, była ona nękana działaniami poborcy, co doprowadziło do zniszczenia jej zdrowia i ogromnego stresu. Poddała też w wątpliwość, czy wpłacone przez nią dotychczas środki na spłatę zaległości zostały właściwie rozliczone, czy też nie zasiliły niewłaściwego konta. Opisaną na wstępie decyzją z 5 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej jako: "kpa"), Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji podzielił stanowisko, że ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do stwierdzenia żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 usus. Powtórzył argumentację, że skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje przychody na poziomie: 16.775 zł w 2016 r. oraz 6.985 zł w okresie od stycznia do sierpnia 2017 r. Ponownie wskazał na okoliczność prowadzenia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, które to postępowanie zostało aktualnie zawieszone, z uwagi na wniosek skarżącej, złożony na podstawie ustawy abolicyjnej. Dodatkowo organ podkreślił, że w dniu 10 stycznia 2018 r. skarżącej została wydana decyzja nr [...], kończąca postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie w/w ustawy. Strona nie złożyła odwołania od tej decyzji, co oznacza, że nie ma przeszkód do wznowienia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania zaległych składek. Brak jest więc podstaw, by na obecnym etapie sprawy stwierdzić nieskuteczność egzekucji. Prezes ZUS zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek, określone w rozporządzeniu. Analizując sytuację skarżącej pod kątem przesłanki określonej w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odwołał się do przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych w zakresie uzyskiwanych w gospodarstwie domowym skarżącej dochodów i ponoszonych, udokumentowanych przez stronę wydatków. Podobnie jak organ I instancji odwołał się także do danych statystycznych określających minimum egzystencji i minimum socjalne, przy czym uznał, że sytuację skarżącej i jej matki należało porównać odrębnie, przy zastosowaniu wskaźników ustalanych dla: jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego w przypadku skarżącej (co było wynikiem stwierdzenia, że jest ona osobą w wieku produkcyjnym) oraz jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w przypadku K. M. Zgodnie z ogłoszeniem IPSS wartość minimum egzystencji w 2016r. wyniosła: 1) dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego 527,30 zł 2) dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego 555,02 zł. Natomiast wysokość minimum socjalnego za wrzesień 2017 r. kształtowała się na poziomie: 1) dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego 1.123,30 zł, 2) dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego 1.134,97 zł. W konsekwencji organ stwierdził, że strona z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za 2016 r. osiągała dochód poniżej minimum socjalnego oraz powyżej minimum egzystencji. Natomiast K. M. z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego w latach 2016/2017 osiągała dochody powyżej minimum egzystencji, jak również powyżej minimum socjalnego. Organ nie stwierdził również wystąpienia przesłanki, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, podzielając ocenę organu I instancji, że konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, chociaż może ograniczać możliwość zarobkowania, to jednak nie powoduje konieczności całkowitej rezygnacji przez stronę z uzyskiwania dochodów z tej przyczyny. Prezes ZUS zaakceptował także stanowisko, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (klęska żywiołowa lub inne nadzwyczajne zdarzenia). Zdaniem organu, wskazane w pismach przez skarżącą zdarzenia (kradzieże, negatywny wpływ konkurencji, problem z dostawą materiałów) miały niewątpliwie negatywny wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą, jednakże nie mogą zostać zakwalifikowane jako klęski żywiołowej lub inne nadzwyczajne zdarzenia. W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca, w jej petitum nie sformułowała zarzutów, natomiast uzasadnieniu skargi podtrzymała dotychczasową argumentację. W szczególności skarżąca ponowiła krytyczną ocenę działań organów, podnosząc przy tym, że kontrola zgromadzonej w US i ZUS dokumentacji wskazuje, iż poborcy pobierając od niej środki działali bezprawnie. Ponownie wskazała na trudną sytuacją rodzinną związaną z chorobą matki i problemami z mieszkaniem w starym domu, sprzedanym [...], z którą toczy spór w Sądzie w [...]. Dodatkowo podniosła, że od listopada 2017 r. nie osiągnęła żadnych dochodów i od 10 kwietnia 2018 r. zawiesiła prowadzoną działalność. Wskazała przy tym, że z uwagi na konieczność opieki nad matką nie ma możliwości podjęcia żadnego zatrudnienia. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 12 maja 2018 r. skarżąca przedstawiła zestawienie dokonanych, jak twierdzi, przez nią wpłat na zaległości, które jednak nie zostały rozliczone, wobec czego musi powtórnie opłacać już raz uregulowane należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: [ppsa], w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy oraz odsetek za zwłokę. Regulacje prawne, normujące zagadnienie umorzenia zaległych należności ZUS, zawarte są w art. 28 usus. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 3 usus całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 7. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 8. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, a zatem stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Regulując bowiem kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 usus nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 kpa, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz jego oceny (art. 80 kpa), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów kpa, reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie organy rentowe nie stwierdziły podstaw do umorzenia skarżącej zaległych składek, przyjmując, że nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek wskazanych w art. 28 ust 3 usus, jak też nie zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku skarżącej na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne, albowiem w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Jak wyżej wskazano, uznanie administracyjne oznacza wprawdzie swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie. Należy ponownie podkreślić, że swoboda wyboru uznania administracyjnego została w tym przypadku ograniczona przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 3 usus (por. wyrok z dnia 20.03.2007 r. II GSK 345/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przytaczane poniżej orzeczenia), co oznacza, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, że w sprawie występują przewidziane w omawianym przepisie przesłanki do umorzenia należności (całkowita nieściągalność) (por. wyrok z dnia 21.12.2006 r. III S.A./Wa 3019/06). Rodzi to konieczność dogłębnych ustaleń faktycznych i następnie ich oceny zgodnej z regułami swobodnej oceny dowodów, w aspekcie przyczyn całkowitej nieściągalności wskazywanych przez stronę i wynikających ze stanu sprawy, po to, by następnie dokonać, w ramach swobodnego uznania, wyboru treści rozstrzygnięcia. Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, który ma znaczenie dla oceny przesłanek całkowitej nieściągalności, w tym zwłaszcza wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 usus. W przedstawionych bowiem Sądowi aktach postępowania administracyjnego znajdowały się między innymi postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 22 marca 2018 r. nr [...] i nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku skarżącej, na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych, obejmujących wskazane w tych postanowieniach składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i FGŚP. Z treści obu postanowień Naczelnika US w [...] wynika, że podstawę umorzenia stanowił przepis art. 59 § 2 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), stanowiący, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z kolei, w uzasadnieniach tych aktów Naczelnik US w [...] przedstawił szczegółowo sytuację majątkową skarżącej i na tej podstawie jednoznacznie stwierdził, że zobowiązana nie posiada majątku, z którego można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia się do tych dowodów i wynikających z nich okoliczności, co powoduje, że przedwczesna jest konkluzja organu o braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Niewątpliwie bowiem powyższe dowody wskazują wprost na okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3 pkt 5 usus (naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) oraz w pkt 6 tego przepisu (jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Bezsprzecznie zatem wnioski organu sformułowane w zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Wskazać w tym miejscu trzeba, że bez wpływu na powyższe rozważania pozostaje okoliczność, że orzekający w sprawie Oddział ZUS w Opolu w dacie wydania decyzji nie dysponował fizycznie omawianymi dowodami (z akt sprawy wynika, że Naczelnik US w [...] korespondencje zawierającą oba postanowienia skierował wpierw do Inspektoratu ZUS w Nysie, gdzie została ona odebrana 29 marca 2018 r., po czym została przekazana do Oddziału ZUS w Opolu, co miało miejsce, jak wynika z umieszczonej na postanowieniach pieczęci, w dniu 23 kwietnia 2018 r.). Zdaniem Sądu, przepływ informacji i dokumentów pomiędzy poszczególnymi oddziałami ZUS stanowi wewnętrzną sprawę organu, nie może jednak w żadnej mierze obciążać strony negatywnymi konsekwencjami zaniedbań w tym zakresie, zwłaszcza że pomiędzy datą otrzymania pisma przez Inspektorat w Nysie, a datą wydania zaskarżonej decyzji, organ dysponował wystarczająco dużą ilością czasu na przekazanie oddziałowi prowadzącemu postępowanie z wniosku skarżącej - wiadomości o istotnej w sprawie okoliczności umorzenia prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego. Uznać zatem należy, że decydujące znaczenie dla możliwości zapoznania się organu z tymi dowodami ma data doręczenia omawianych postanowień do Inspektoratu ZUS w Nysie (29 marca 2018 r.), która to data miała miejsce jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Podsumowując ten wątek sprawy Sąd stwierdza, że organ orzekał podstawie wybiórczo rozpatrzonego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło w ten sposób również do naruszenia art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana bowiem w tym aspekcie ocena jest oceną dowolną i sprzeczną z materiałem dowodowym, który był w posiadaniu organu z urzędu, a nie został przyjęty i oceniony w niniejszej sprawie. Z tych samych powodów przedwczesna pozostaje także ocena organu w zakresie przesłanek przewidzianych w § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W uzasadnieniach postanowień o umorzeniu postępowania organ egzekucyjny przedstawił bowiem okoliczności, które mogą prowadzić do odmiennych wniosków niż przyjęte w tym zakresie przez organ rentowy. Dotyczy to zwłaszcza złożonych w toku postępowania egzekucyjnego przez skarżącą oświadczeń, że nie uzyskuje ona żadnych dochodów z prowadzonej działalności, że mimo wspólnego zamieszkania z matką prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i że sprawowanie opieki nad matką uniemożliwia skarżącej pracę i prowadzenie działalności gospodarczej. W rezultacie nie została zbadana w sposób wyczerpujący zarówno sytuacja materialna skarżącej, jak też to, czy sprawowanie opieki nad chorą matką nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodów, pozwalających na opłacenie należności. Ponadto Sąd stwierdza, że przeprowadzona w zaskarżonej decyzji analiza sytuacji skarżącej w kontekście przesłanki z punktu 1 § 3 ust 1 rozporządzenia nie spełnia wymogów wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w rozumieniu art. 7 i 77 kpa. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ, ustalając wysokość ponoszonych w gospodarstwie domowym skarżącej miesięcznych wydatków, wybiórczo przyjął tylko część z nich, pomijając koszty bezsprzecznie związane z zapewnieniem niezbędnych potrzeb życiowych, jak chociażby wydatki ponoszone na wyżywienie, środki czystości, ubranie. Wprawdzie takie zawężone przyjęcie miesięcznych wydatków wynikało, jak wyjaśnił organ, z braku właściwego ich udokumentowania przez stronę, jednakże zdaniem Sądu, nie zwalniało to organu z podjęcia odpowiednich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W sytuacji bowiem, gdy organ nie dysponował dowodami potwierdzającymi wysokość ponoszonych wydatków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, które, co wynika z zasad doświadczenia życiowego i logiki, muszą być ponoszone (jak chociażby na wyżywienie), wysokość tych kosztów winien on ustalić na podstawie danych statystycznych. Poza tym, przedstawiając dochody i udokumentowane wydatki w gospodarstwie skarżącej, organ nie przeprowadził w oparciu o te ustalenia jakichkolwiek analiz, czy pozostałe po potrąceniu stałych miesięcznych wydatków środki pozwalają na spłatę zadłużenia, bez zagrożenia dla egzystencji rodziny skarżącej. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, przewidziana w art. 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jego dochody, w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych, czego w tej sprawie nie uczynił. Za niewystarczające należało więc uznać ograniczenie się przez organ do przedstawienia danych statystycznych odnośnie minimum egzystencji i minimum socjalnego i poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że dochody łączne rodziny skarżącej (wraz z matką) przekraczają minimum egzystencji, przez co rodzina nie spełnia także przesłanek do wsparcia ze strony opieki społecznej. W konsekwencji Sąd stwierdza, że ocena organu w zakresie tego, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej została dokonana w sposób niepełny, powierzchowny, z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów. Podobne uwagi należy odnieść także do konkluzji organu w kwestii wpływu okoliczności sprawowania przez skarżącą opieki nad przewlekle chorą matką na możliwość zarobkowania. Dodatkowo, w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, w tym podwójnego regulowania już raz zapłaconych należności, wskazać trzeba, że okoliczności te wykraczają poza granice rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie są rozstrzygnięcia organów rentowych, wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie zaległych składek. Natomiast kwestie dotyczące prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego podlegają kontroli tylko i wyłączne w ramach środków zaskarżenia składanych w toku tego postępowania, a nie w zupełnie odrębnym postępowaniu w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Uzupełniająco wskazać również należy, że do akt sprawy włączono prawomocne decyzje wymiarowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...] i z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...], określające skarżącej wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Należności określone tymi decyzjami obejmują okresy będące przedmiotem obecnego postępowania w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek, a właściwym do kontroli tego rodzaju decyzji ZUS jest sąd powszechny. Reasumując, stwierdzone wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe uwzględniające dowody w postaci postanowień Naczelnika US w [...] o umorzeniu prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego i w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego dokonać oceny przesłanek z art. 28 ust. 3 usus, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych w pkt 5 i 6 tego przepisu. Organ winien również, mając na uwadze złożone przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego oświadczenia, o których mowa w w/w. postanowieniach, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie tych okoliczności i na tej podstawie dokonać aktualnych ustaleń co do sytuacji materialnej strony, biorąc przy tym pod uwagę wszelkie niezbędne koszty utrzymania (uwzględniające więc koszty wyżywienia, zakup ubrań i środków czystości). Tak uzupełniony materiał dowodowy organ zobowiązany będzie wszechstronnie ocenić w kontekście przesłanek określonych w § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.